试论政府信用的社会学本质与政府信用重建：新

　　
　　论文关键词：政府信用； 制度信任； 社会学新制度主义
　　论文摘要：政府信用是一类特殊的制度信任，其本质是政治合法性。从社会学新制度主义角度看，政府信用缺失的直接原因是部分官员的腐败行为，根本原因是政府信用制度的缺乏；政府信用的重建必须坚持正式制度与非正式制度的有机结合。

　　信用缺失已成为现代社会的一个普遍性问题。在剧烈的社会变迁过程中，几乎所有的转轨国家都不同程度地存在着公众“缺乏对国家的信任并感到不能依靠法律的力量”的现象。我国在构建和谐社会的过程中，遭遇的一个重大问题就是社会信用体系的危机，其中最令人关注的是作为社会信用体系支撑力量的政府信用本身出现了危机。目前学界关于政府信用的研究主要集中在政治学和经济学领域，其中最普遍的研究路径是运用“委托——代理”理论对政府信用的概念、政府信用缺失的原因及政府信用建设的途径进行分析。相对而言，从社会学角度对政府信用的研究则显得十分缺乏。笔者认为，信用问题首先是一个信任主体间的信任关系问题，而信任关系是最普遍和最重要的社会关系之一。因此，本文尝试从人与社会的关系角度来分析政府信用问题，试图为当前政府信用问题的研究拓展出一个新的研究方向。
　　
　　一、 政府信用的社会学本质
　　（一） 政府信用的核心特征——特殊的制度信任
　　要把握政府信用的内涵，首先要厘清“信用”与“信任”这两个概念之间的关系。我国传统文化中的“仁、义、礼、智、信”五常之一就是“信”，其中的“信”除信任外，更多的时候指的是信用。从社会学角度看，信任与信用这两个概念相辅相成，前者侧重于个体行为方面，后者则是一种关系与该关系中的预期——关于互动的双方不会背叛其承诺的预期。对信用的重视，客观上会促成信任关系的达成。在心理学看来，信任的达成是一个心理过程，信任是个体面临一个预期的损失大于预期的得益之不可预料事件时，所做的一个非理性行为。在对心理学基本看法的反思中，社会学者形成了对信任的新的理论取向。在社会学研究者看来，信任在很大程度上是作为一种突破了个体关系而存在的，它已成为了一种社会关系，这种关系并非孤立存在，而是根植于整个社会政治、经济、文化的背景网络中，其生成有着深刻的社会制度的烙印。从这个意义上说，社会学已经超越了信任的心理和人际的层面，凸显了制度性因素的重要作用。从非正式的习俗、道德到正式的法律、法规，这些制度性因素通过其内化于社会成员后形成的约束力量来增进社会信任度，这时信任的意义在某种程度上已提升了，普通成员之间的相互信任已经掺杂了该社会成员对涉及其中的社会制度的信任，于是社会制度就拥有了作为信任的保障机制和作为信任本身的一部分的双重内涵。由此，社会学大师卢曼将信任分为人际信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人与人之间的感情联系的基础之上；后者则是用外在的像法律一类的惩戒式或预防式批判，来降低社会交往的复杂性。政府作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行须遵从一系列的法律和规范，且有一定的制度作为保障。民众对政府的信任显然属于制度信任的范畴，这种信任的建立也必须依靠一定的社会力量来实现。关系运作作为建立和增强人际信任的重要手段在这里已不再发生作用，政府要增强民众的信任度必须更多地依靠制度层面的因素。从这个意义上说，我们可以认为政府信用实际上是一类特殊的制度信任，是由于政府机构及其工作人员在各种社会事务管理活动中因其行政行为符合法律规范和公众期望而取得的社会组织和公众的信任，包括民众对政府公务员的信任、对政府行为方式的信任以及对与政府行为相关的整个社会制度的信任等诸多因素。政府信用的特殊性还体现在这种信任关系的一方是掌握公共权力的政府机构，政府与公众之间的契约关系很多时候是一种隐性的契约，同时这类制度信任是社会信用体系的基础，建设信用政府是建设信用社会的关键环节。
　　（二） 政府信用的本质——政治合法性
　　新制度主义代表人物之一约翰·迈耶认为，组织要面对两种不同的环境：技术环境和制度环境。技术环境要求组织效率的最大化，这是经济学理论的思想，而制度环境要求组织行为要符合“合法性”要求。组织的合法性过程就是组织或组织中的个人不断地接受和采纳外界公认的、赞许的形式、做法或“社会事实”的过程。政府作为一种正式组织和公共权力机构，尤其要符合政治合法性的要求，如果政府部门或其工作人员行为失信于民，就会引起“合法性”危机，从而损害政府形象，给政府今后的施政行为造成极大的困难和障碍。在德国社会学家马克斯·韦伯看来，合法性就是“人们对享有地位的人的地位的承认和对其命令的服从”，统治者靠什么获得民众的自愿服从呢？韦伯指出：“一个制度的合法性可以通过下述情况得到保证：一是纯粹内在的……二是通过利害关系”。即韦伯认为合法性的两个重要来源是精神性的“纯粹内在”和现实性的“利害关系”。也就是说，符合“合法性”要求的政府不仅要提供作为精神存在的“合法”的信仰、价值等思想意识形态，最重要的是该政府要能为民众带来现实利益，即政府能真正做到“权为民所用，利为民所谋”。一个获得民众信任和认可的信用政府毫无疑问是一个符合“合法性”要求的政府。政府公信力越好，则政治合法性基础越稳固，而政治合法性是一个国家和政府存续、稳定和发展的基础。由此可见，政府信用问题的本质是一个政治合法性的问题。奥斯本·盖布勒把信任作为对政府进行根本性改革时起支持作用的一个重要因素，公众的普遍不满反映出政府的信任危机，反映出政府“合法性”受到怀疑和挑战，因而致力于提高公众对政府的信任度，重新确立政府在公众心中的“合法地位”就成了各国行政改革的重要动力和目标。
　　通过以上分析，我们可以对“政府信用”作一个社会学意义上的界定：政府信用是指国家行政机关在社会、经济、文化等一切社会事务的管理活动中因能履行行政契约而取得的一种特殊的制度信任，其实质上是政府的政治合法性问题。它主要包括两层含义：第一，国家行政机关以平等主体的身份与社会组织或个人签订行政契约，并且能够在法律、法规、政策的执行过程中因能做到依法行政而取得了社会组织和民众的信任；第二，国家行政机关在社会事务管理活动中，在没有任何法律、法规、政策和行政合同具体约束的情况下，也能始终维护公众的利益，正确履行自己的职责而取得社会的信任。第一层含义主要体现的是法律法规等正式制度的诚信，一旦政府失信，就可以追究相应的法律责任，具有较强的现实操作性。第二层含义主要体现的是道德规范、文化期待等非正式制度的诚信，主要依靠政府机关及其工作人员的自律、观念制度的约束和社会舆论的监督。从政府信用涵义的分析中，我们不难发现，打造信用政府既是依法治国的要求，也是以德治国的要求。
　　
　　二、 政府信用缺失的原因
　　20世纪80年代以来，作为一种研究方法，新制度主义在政治学、经济学等领域获得广泛应用。新制度主义主要包括社会学新制度主义、历史新制度主义、规范新制度主义以及理性选择新制度主义等理论派别，各理论派别都强调制度因素的重要性，但在制度与行为的关系问题上又存在分歧。笔者赞同社会学新制度主义对于制度所作的宽泛的界定，下面的分析就是以詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森为代表的社会学新制度主义理论为基础，从个人和制度互动的角度来分析政府信用缺失的原因。
　　（一） 官员腐败——政府信用缺失的直接原因
　　社会学新制度主义的核心特征是强调人与制度的互动。新制度主义认为，虽然行为受制度限定，但这并不意味着个体行为完全失去能动性，个体行为依旧有灵活运作的空间，它反过来又可以影响制度安排和制度变迁。制度的设计和执行过程事实上就是一种个人的行为，而且在制度框架下，个人会有自由裁决权。民众对政府的信任会受到政府工作人员个体行为的直接影响，在政府信用体系中，政府工作人员尤其是官员的个体行为如果出现偏差或腐败，则会直接损害政府形象、降低政府威信，进而给政府信用制度的变迁带来负面影响。因此，政府信用缺失的最直接原因来自部分政府官员的腐败行为。
　　腐败历来被视为社会的最大污染，其本质上是个别利益侵犯公共利益的行为。贪污受贿、公款消费、徇私舞弊、拉帮结派、玩忽职守、集权专断、上下勾结等部分政府官员的腐败行为使民众对政府形象产生怀疑，进而严重损害政府的威信和信用、阻碍政府信用制度的改革。国际透明组织（1995）研究表明，腐败使人民大众的福利整体下降，表现为：不能实现政府所要求的目标；破坏了私人投资和运作的经济环境；管理费用上升，同样的服务必须付出额外的费用；缩减用于公用目的的资金支出，对管理机构产生腐蚀作用；降低政府威信；丧失政府的合法性等。政府的公正廉明是民众信任的基础，腐败作为健康肌体的毒瘤，正一点点地腐蚀着政府的信用，是政府信用缺失的最直接原因。
　　（二） 信用制度的缺乏——政府信用缺失的根本原因
　　虽然新制度主义承认个体行为在制度框架下的能动性，但其核心思想还是强调制度对行为的规范和制约。在特定的情境中，个人行为可供选择的方案不是独立于制度和规则之外的，甚至特定的情境本身也是制度化了的。因此，个人行动不是理性选择的结果，而是对特定制度的遵从。行为更多的是基于对规范性的适当行为（appropriate behavior）的确认，而非从选择的角度来计算回报。同样，在政治生活中，个人必须在既定的制度框架中行动，其行为必须遵循制度的预期和要求。制度以各种各样的程序、规则、义务、职责等形式，强制性地要求个人服从或通过教化和内化的社会化方式促使个人在制度下行动。在政府信用体系中，信用制度保障不足会增大政府工作人员个人行为失范的空间，缺乏有效的制度保障，将会使个人行为从根源上无“规”可循。因此，政府信用缺失的根本原因来自于政府信用制度的缺乏。
　　民众对政府的信任属于制度信任，这种信任必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。然而，在我国政府行政体系的运作中，长期以来存在着以“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性特点，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样一种行政支配的运作模式。由于制度的缺乏，政府行为常常被个人行为所代替，导致信用的无法保障。政府信用缺失的制度原因可概括为：第一，政府缺乏有效的内部制度，即缺乏诚实而有效率的监督者、良好的审计部门、设计明晰的法规和高效的司法部门。有效的内部制度的缺乏导致政府公务人员权力的难以监督和制约，政府保持良好的信用完全依靠个人的自觉，而个人自觉的可靠度往往存在着很大的弹性。第二，对政府的“越位”（不顾实际，盲目追求高指标）、“错位”（与企业、市场职责不清，用政府行为代替市场行为）、“虚位”（文山会海、空喊口号）等不规范行为缺乏有效的惩罚机制，导致公务人员渎职行为的发生。第三，政府的规章和管理过程缺乏透明度，多变的政策、含混的手续与规则、灰色的管理也助长了民众对政府信用的质疑。
　　
　　三、 政府信用重建：正式制度与非正式制度的有机结合
　　社会学新制度主义认为，制度可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如宪法、法律与规定等；价值、意识形态和习惯等则是非正式的制度安排。社会中正式的和非正式的制度安排的总和被称为制度结构。前面的分析已经指出，政府信用作为一类特殊的制度信任，本身就包含了法律法规等正式制度的诚信和道德规范、文化期待等非正式制度的诚信两层涵义，政府信用缺失的根本原因在于信用制度的缺乏。因此，笔者认为，要从根本上重建政府信用，必须坚持正式信用制度和非正式信用制度的有机结合。只有用行之有效的制度来规范政府行为、约束公务人员的行为，才能真正做到取信于民。
　　（一） 正式信用制度的建立
　　正式的信用制度应以法律法规为基础，主要包括政府内部制度、政务公开制度、监督制度、激励制度以及政府信用测评制度等。
　　1. 改革政府的内部制度，转变政府职能、建立有限政府，充分发挥法制手段在制度建设过程中的核心作用，用“法治”代替“人治”，政府做什么事情都必须有一个严格的法律依据；同时，要保证司法的独立性，强化检察机构的独立调查权。Knack Keefer对29个国家的实证研究表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民之间的信任度成正比：对政府权力的限制每上升一个点（最高为7点），信任度上升1.5个百分点；司法独立程度每上升一个点（最高为4点），信任度上升8个百分点。由此可见限制政府权力和司法独立对提升政府公信力的重要作用。
　　2. 提高政府决策和行为的透明度，政府行为必须变得让民众可以预测和便于监督。政府机构的政务公开应切实落实到基层，特别是与民众利益极其相关的部门和项目要优先推行政务公开，让民众和人民代表有知情权、监督权、批评权和建议权。奥斯特罗姆说：“没有监督，不可能有可信承诺，没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”。就监督而言，尤其要注意保证监督渠道畅通，将人大的质询制度、视察制度、信访制度与审计监督、舆论监督、群众监督等监督机制结合起来，构建起监督的立体网络。
　　3. 完善对政府信用的激励制度，包括对各级政府及其工作人员守信行为的奖励和对失信行为的惩罚。关于激励，有两点尤其值得注意，一是要将政府信用指标纳入到行政绩效考核体系，就像将环保指标纳入GDP一样，使得政府工作人员的信用度直接与津贴、奖金乃至政绩挂钩。二是要将行政强制法、行政程序法的制定和行政责任追究赔偿制度的完善结合起来，强化程序法对行政机关违法行为的制裁。程序法是规范权力运作，防止恣意和专断的重要法律。然而，我国向来有重实体而轻程序的现象存在，立法者对违反实体法的行为规定有各种制裁措施，而对违反程序的行为却多持宽容态度，这其实是对公务人员违反程序的纵容。
　　4. 建立对政府信用的测量评估制度。虽然目前对政府信用测评制度的研究已引起学界的广泛关注，但远未形成一致的意见。在实际操作中，对政府信用进行评估难度很大，由谁来评估以及选择什么样的评估手段都是一个难题。笔者认为，可以参照国际上成熟的个人和企业信用评估机制（如美国由独立的信用服务企业作为个人及企业信用的征信、评级机构，欧洲由政府及中央银行承担此功能，共同点是均由独立的第三方承担），各地可成立由人大代表、政协委员以及审计、监察等方面的专家组成的信用评估委员会按照统一制定的评估标准对当地政府信用进行评估，对评估结果进行分级和公布，并根据激励制度予以兑现。
　　（二） 非正式信用制度的建立
　　对于价值和意识形态等非正式信用制度的研究在学界相对比较缺乏。笔者认为，相对于法律法规等“硬性的”正式制度来说，非正式制度因其“软性的”特点，对于个体行为的影响有时会更加持久和深刻。非正式信用制度的建立可以从宏观和微观两方面入手：
　　1. 从宏观上讲，应加快政治文明建设步伐，倡导和培育一种良好的行政文化，努力营造引咎辞职的行政氛围。其中关键是要逐步转变政府执政理念，从“管理”转向“服务”，从“官本”转向“民本”，从“无限”转向“有限”。政府信用建设是政治文明建设的重要组成部分，信用政府首先必须是一个责任政府和有限政府。
　　2. 从微观上讲，应发挥行政伦理对失信行为的预防和制约作用，建立完善政府公务人员的职业道德规范。行政伦理在本质上是一种政治道德，其内涵可以概括为六个方面，即克明俊德、以民为本、立身为正、明道善策、举贤任能、教而后刑。行政伦理具有他律性和自律性相统一的特点，当前行政伦理建设应着重从加强公共监督和加强公务人员的自律养成两方面同时进行。
　　总之，取信于民者得民心，得民心者得天下，这是颠扑不破的真理。政府信用作为一类特殊的制度信任，其缺失的根本原因在于信用制度的缺乏，其重建也必然要求坚持正式制度与非正式制度的结合。
　　
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