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行政管理思想和行政管理实践伴随着国家和政体而存在,但作为研究这种活动的学科,即行政管理学,直到一个世纪以前,才成为一门独立的科学。一百多年来,由于社会发展的需要及其它相关学科的迅速发展,行政管理逐渐受到重视并成熟起来。然而,由于社会的、文化的、历史的各种原因,目前对“行政管理”的认识还不尽相同。
1887年,美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文,认为“执行宪法比制定宪法更艰难”,主张建立一门关于行政的科学,研究如何有效地推进政务,提高政府的效能。这篇文章被认为是行政管理科学的开始。
1900年,美国的另一名学者古德诺写了《政治与行政》一书,提出“政治是决定政策,行政是执行政策”,把行政看作执行活动。美国行政学权威威罗比1928年所著《行政学原理》,认为“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”,更加明确地反映出行政活动的范围,为行政管理学的研究,划定了界限。
这些认识受国家体制的影响,以国家组织的分工来分析和解释行政一词,认为凡国家立法司法以外的政务,就叫做行政。
随着管理科学的出现,一些企业和经济管理的理论被运用到行政管理学的研究中,一些学者开始用管理的理论来看待行政活动。
美国的怀特认为:“行政艺术乃是为完成某种目的对许多人的指挥、协调和控制”。[4]厄威克的《行政要义》,认为行政是由“考察、预测、计划、拨充、组织、协调、规章、督策、考核等九要素构成的一种管理和技术”。[5]在《管理科学论文集》中,有著名的管理七职能说,即管理活动过程中计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算这七种职能,并将每一英文词首字母连起来,组成了POSDCORB一词,这不仅使管理学说系统化了,而且也为行政活动中管理的意义奠定了基础。
1947年,美国学者西蒙,在管理科学发展的基础上,对行政管理学的研究提出了新的见解。他在《行政行为:行政组织中决策过程的研究》一书中,把“决策”概念引入了行政学,他认为传统的行政学只注意研究执行,而不注意研究执行前的决策,是错误的。实际上,“决策是行政管理的核心,决策贯穿于行政管理的全过程,是行政管理的基本功能”。[6]从而否定了传统理论中的政治与行政的二分法,强调了行政活动中决策和管理的意义。
《行政行为》一书成为对传统行政管理学理论、观点和方法的直接而有力的冲击,成为行政管理学研究中,对“行政”不同认识的开端。在此基础上,逐渐形成了目前对“行政”的广义和狭义两种不同的理解。
持狭义的行政观点者认为,所谓行政就是指“政府意志的执行活动”,或“政务推行活动”,“从历史和习惯的角度来看,行政管理学主要是研究如何切实地、正确地和有效地适用和实施法律问题”。(《国际社会科学百科全书》美国·行政管理条)。把行政活动排除在立法和司法之外,“通常相对国家的立法和司法活动而言”,[7]行政被局限在国家法律、政策的单纯执行上。
持广义行政观点的人有两种不同的侧重点,一种认为:行政管理是国家的基本职能之一,是对国家事务的一种有组织的管理活动。“研究在行使国家权力对社会事务进行管理的活动中,有效地组织和协调各种管理要素的科学”。[8]行政是为达到共同目的时合作的集体行动。另一种认为,行政管理即一般管理,行政管理理论不仅适用于政府机关,而且也适用于公私企业、军队和宗教组织。认为任何组织中都有行政管理的活动。无论是怎样的侧重,对行政广义的认识,都扩大了狭义行政的范围,把行政管理的界线,从行政机关,扩大到立法司法机构,以至于所有的国家事务管理活动中,更广义的甚至于认为营利和非营利的公共机构和企事业的机关,都有行政管理活动。在涉及到我国行政管理的时候,有人认为,应当是国家通过各级行政管理机关,运用各种手段,对国家事务的管理,包括对行政机关自身的管理以及行政机关对经济和社会生活的管理。
对“行政”的不同认识和理解,形成了不同的行政管理学体系。但要研究行政管理学,首先就必须明确行政管理的基本意义,建立一个相对稳定的学科基础。
“行政”一词,在我国古代,有“行其政事”的执行含义。英语Administration也有执行事务的意思,所以,对Adminis-tration我们就翻译为行政。但是Administration虽然有别于Magement(管理),可还含有管理的意思,与执行(Execution)有明显的区别。所以,无论是Administration还是“行政”,我们都需要进行基本的辨析和理解。
行政不同于执行和管理,主要在于它无论执行还是管理的,都是特定于政务的活动,即国家和政体的法律、意志和公共政策的执行或管理活动。行政这个基本范畴的界定,是行政管理学研究的基础,为整个行政管理学划定了界限。
但是,这里存在两个疑问:第一,执行这个政务,是行政机关管辖的事务还是整个国家的事务(包括立法、司法及技术性工作);第二,对这些政务的执行,是单纯的技术性活动,还是以决策为中心的管理科学和艺术。
首先,从客观情况来看,如果把行政管理看成是整个国家意志或事务的执行,那么,既无法区别政治与行政的界线,也无法把行政管理活动当成一门科学的对象,进行系统地研究,显然是过于宽泛了;如果认为行政仅仅是政府的一种职能活动,一种对行政机关管辖事务的执行,即便这种执行被认为具有管理的意义,也是与事实不尽相符的。这是因为:1、我国政权形式不是相互制约的三权分立制,而是一切权力归各级人民代表大会,行政机关是这种权力的执行机构,国家立法、司法和行政活动都是在人民代表大会的统一领导下进行;2、即便在最典型的资本主义社会,也逐渐出现行政机关立法的趋势,这不仅是统治的需要,也是由于社会的复杂,科技的发展,专门性和技术性立法的需要;3、现代行政活动中的决策,已不再是一般的行政事务,制定的政策和方案,同样具有很强的制约力量。而立法活动中,也有许多行政事务,制定出的政策和法律的议案,也大部分是由行政机关提出。所以,行政既非一切国家事务的管理,也非单纯行政机关任务的执行。
其次,行政活动愈来愈复杂,已不再是单纯地执行政务的含义了,而是管理的意义在不断加强。随着管理科学知识的不断涌现,各个管理学分支学科也在行政管理学领域里找到了自己的位置,并逐渐被容纳和应用。如行为学派、系统理论学派,都为丰富、充实和提高行政管理科学,起了积极的作用。因此,行政活动的管理意义是显而易见的。目前,把“行政”和“管理”连结起来,已成为趋势。我国早期的“行政学”名称,也逐渐被“行政管理学”所替代。
那么,“行政管理”究竟指什么呢?首先,行政管理是与政治和政府有直接关联的一种活动,是围绕执行社会公共权威而展开的活动和各种关系,恩格斯说:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去”。[9]行政管理正是与执行这种社会职以及为了更好地执行这些社会职能而进行的各类活动相关的活动和现象,即是国家政务和社会事务的管理活动,这是行政的基本性质。行政管理不是直接对社会组织和国家事务进行管理,而是在一定体系中的,通过一定渠道完成的社会管理活动,它与其它管理活动有相同的任务,又区别于其它管理活动。其次,这种管理是通过国家行政机关或社会公共机构来实现的,是由国家行政机关来完成这种社会管理活动,并以此行使国家的权力。这表现在两个方面:行政管理不仅是国家机关或公共机构管理外部各项公共事务的活动,还是国家机关或公共机构为管理外部各项事务而展开的内部管理活动。同时,这种管理活动是依照国家法律、政策和规定来开展和进行的,它必须在国家法律、政策的指导下进行,并受法律的约束和监督。最后,行政管理不等同于政治活动和一般的管理活动,“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”,而行政管理对政策和国家意志的执行,又不是纯粹细节上的事情,几乎每一个行政管理活动又都渗透看意志品质和价值取向,“因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时,应该有而且也的确有他自己的意志;他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。这是一般决策和特殊手段之间的区别”。[10]正是行政管理这种特殊的性质,使行政管理与政治活动和一般管理有了明显的区别。因此,我们可以认为,行政管理是通过国家机关,执行政策,决策、组织、管理国家政务和社会事务的活动。
依据这种理解,我们对“行政管理”有了更加明确的认识。行政管理学也在此基础上,有了初步的学科框架。
