［摘 要］本文在对国内诸多学者观点简要评析的基础之上，阐发和论述了公共管理是以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的、为实现公共利益采用多种方式和方法对公共事物进行有效管理的公共实践活动；行政管理是政府为维护公共利益，运用公共权力、制度、法律、公共政策等方式对公共领域的公共事务进行的公共行政或公共管理的公共实践活动；私人管理是以个人和私人组织为主体，为实现私人利益最大化，对私人领域的私人事务进行的管理活动；公共管理与行政管理、私人管理的相互关系是既有区别又有联系的辩证关系。
[关键词]公共管理 行政管理 私人管理
自我国设置公共管理硕士学位（mpa）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（mpa）教育和研究健康深入发展。
一、公共管理概念
何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration， 意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。WwW.133229.Com[1] 我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。
有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说：“说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2] 陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。
更有意思的是与陈振明教授恰恰相反，张成福教授写文章批判新公共管理，而他著的《公共管理学》教材，却完全讲的是新公共管理的内容。[3]这种论著上面自相矛盾的情形使人无法明白作者的学术立场究竟是什么。
陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为，公共管理（public management）与公共行政（public administration）,不仅英文译名不同，含义也不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说：“所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”“从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”[4]陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是，他的观点也值得商榷：其一，就译名而论，public management仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，public administration既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说public administration就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢？其二，management一词，英文的管理涵义具有微观工具主义的意思，它与public administration一词的公共行政的宏观管理是有明显区别的。其三，公共政策作为公共管理的一种模式是完全正确的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，显然在逻辑上也是一种以偏概全的失误。
张康之教授从另一个不同角度，强调公共管理不同于公共行政，并于2002年和2003年先后推出《公共行政学》和《公共管理导论》两部著作。[5]他认为，“行政”与“管理”不同，公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，公共行政是管理行政，公共管理是服务行政。 张教授提出“行政”与“管理”不同有一定道理，特别是在比较研究公共行政与私人管理时很有用处，他构思的公共管理与公共行政的不同内涵也很有意思。但是他的有些观点难以令人苟同，也是值得商榷的。其一，他提出行政与管理有区别，这在比较研究公共管理与私人管理时虽然有意义，但是就公共管理领域本身来讲，并无多大实质性意义，因为英文administration本来就有行政和管理的含义。其二，他说公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，这个概括并不完全符合客观历史事实。据我所知，在西方由（美）威尔逊开创的由（德）马克斯·韦伯完成的公共行政学之后，由（美）梅里亚姆和他的学生拉斯韦尔创立的公共政策科学，比新公共行政学要早得多，而且影响大得多，今天在美国尚有一个与 mpa并行的mpp（公共政策硕士学位），而新公共行政学则是1968年之后由（美）h·乔治·弗雷德里克森为首的一批青年学者倡导的，他著的《新公共行政学》直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所谓公共管理学其实质是上世纪80年代在英美兴起的新公共管理，显然也不能涵盖“公共管理”范畴应当概括的全部内容。
刘熙瑞教授主编的《中国公共管理》和汪玉凯教授主编的《公共管理》，[6]认为“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失，“公共行政”的内容丰富得多，突出了行政的“公共性”，而“公共管理”又比“公共行政”更突出了管理的多元主体性。这种观点认为当代公共管理由公共行政发展而来是符合客观历史的事实的，但是否定行政或行政管理，过分强调公共行政的“公共性”和“公共管理” 的“多元主体性”，又会淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主导地位，则是一个大问题。
乔耀章教授提出一种看法，认为“在实践层面上”，“行政管理”和“公共管理”之间有一个“公共行政管理”，“而公共行政管理可视为从行政管理到公共管理之间的‘中介’或过渡形态，它具有行政管理和公共管理的二重特质或属性”。[7] 据我了解，“在实践层面上”并不存在名为“公共行政管理”的这个所谓的从行政管理到公共管理的中介或过渡的形态。不过，如果要从理论逻辑层面上把传统的政府行政管理到正在建构的公共管理之间的多种公共管理模式用“公共行政管理”这个词加以抽象概括也未尝不可。很显然，作者混淆了理论层面与实践层面的东西。
上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的，对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。
我认为，“公共管理学”概念在中国是一个新名词，是在规范意义上正在形成的新概念，它反映和概括的是我国社会政治生活中正在发生、成长和建构着的东西，它不像“行政管理”和“私人管理”那样是历史上已有的事实或既成事实的名词概念。我在《公共行政、公共政策、公共管理》一文中，对西方公共管理作了历史的考察，并说明“公共管理”一词为“政治学”、“行政学”和“管理学”三大学科所使用，我把它们分别界定为“宏观公共管理”、“中观公共管理”和“微观公共管理”。[8] 这篇文章有个大缺点，就是没有界定“公共管理”概念的含义。我在《论公共管理范畴》一文中解答了这个问题。我提出：“公共管理就是指以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的为实现公共利益采用各种方式和方法对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动。”[9] 这个定义首先说明公共管理的主体系统由公共权力机关、社会中介组织和公民大众三部分组成，其中公共权力机关是核心（行政机关又是公共管理核心的核心），社会中介组织是纽带，公民大众参与是基础。其次，说明公共管理的客体对象是为实现公共利益而对公共领域的公共事务进行的管理活动。最后，说明公共管理的介体工具是由公共政策等多种管理方式和方法构成的。这篇文章是我于2001年提交给在湛江召开的“首届全国公共管理理论与教学研讨会”的论文。经过5年时间的考验和检验，我发现我提出的这个“公共管理”概念的定义还是比较适合我国公共管理实践的现实及发展趋势的。陈庆云教授和他们课题组于2005年发表了一篇《公共管理理论研究：概念、视角与模式》的文章。[10] 其中，对“公共管理”概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。与我对“公共管理”概念下的定义基本上是一样的。表明他们对公共管理概念涵义的理解发生了相当大的变化，这是值得欢迎的。当然，他们比我对公共管理的理解要更深入些，又有更多新的发现。他们认为，公共管理既不能简单地等同于以政府为中心的政府管理，也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式，即政策管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式；以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表达，前三种模式为“父子关系”后两种模式则是“兄弟关系”。他们的这些看法令人感到高兴和鼓舞。不过，陈庆云教授依然坚持公共管理就是英文的public management，认为公共管理仅具有工具主义的含义，与我们中国人当前讲的public administration即宏观的和中观的公共管理还是有区别的。我认为，public administration即公共管理首先应明确大的政治方向，从宏观上和中观上对公共事务进行管理和调控。当然，它也要重视熟练地使用微观的管理工具，但是，它不能陷入工具主义和事务主义之中迷失方向。因此，他的public management工具主义式的公共管理还是值得商榷的。
二、公共管理与行政管理
公共管理与行政管理既有区别又有联系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的内涵比行政管理的内涵更丰富，但是，在当今世界各国行政管理又是公共管理的核心和主导者，舍去行政管理，公共管理就无从谈起。
这里有必要对“行政管理学”这个概念作点说明。据我所知，“行政管理学”概念在中国的出现晚于“行政学”概念。夏书章老先生1982年1月29日在《人民日报》上发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》，可能是“文革”后最早论及“行政学”概念的一篇文章。可是，到了1984年情况发生了微妙的变化。这一年8月国务院办公厅和劳动部在吉林召开了行政管理研讨会，同年底，中国行政管理学会筹备组在京成立。这一年出版的《中国行政管理学初探》一书，正式公开提出了“行政管理学”这个名词。书中载有夏老的《关于开展行政管理学研究的一些粗浅认识》一文，此后，夏老主编的教材大多用《行政管理学》这个书名。1985年国务院在全国一些高校设置了第一批行政管理学专业，我们西北大学也有幸名列其中。可是，一些学者对“行政管理学”这个名词一直有看法。因为英文administration的含义是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把administration译为“行政管理”就会发生同义语重复的问题。另外，英文management的含义是管理，而“管理学”在西方又是一门研究私人企业管理的学问。因此，“行政管理”这个名词有混淆公共行政与私人管理之嫌。所以，当夏老1985年推出由他主编的《行政管理学》时，黄达强先生随后出版了《行政学》教材。当“行政管理学”专业在一些高校开办后，另一个“政治学——行政学”专业也在一些高校开办起来。当中国行政管理学会成立后，另一个全国行政学研究会也成立了。中国行政管理学会每年有年会，参加者包括政府官员、党校、行政院校、社会科学研究机构和高校的广大人员;与此同时，全国高校每年也有一个“政治学——行政学”教学研讨会，参加人员基本上是高校教师。考察历史我们发现“行政学”这个概念比“行政管理学”这个概念更精确严密些，更学术化些，专业化程度更高些，而“行政管理学”概念比“行政学”概念的含义更明白些，更通俗易懂些，更大众化些。其实，“行政管理学”与“行政学”从根本上看并无实质性差别，它们研究的是同一个对象，即政府行政或政府管理，只不过是把“猫”加了个“咪”。因此，本文所使用的“行政管理学”与“行政学”概念是一个意思。所谓“行政管理”就是指政府为维护公共利益运用公共权力、制度、法律和公共政策等方式对公共领域的公共事务进行的公共行政或公共管理的公共实践活动。
从历史上看，公共管理作为一种客观存在的事实比行政管理早得多。可以说早在人类原始社会初期就已经有了公共管理。正如恩格斯所言：“虽然当时的公共事务比今日更多，——家庭经济都是由若干个家庭按照共产制共同经营的，土地乃是全部部落的财产，仅有小小的园圃归家庭经济暂时使用，——可是丝毫没有今日这样臃肿复杂的管理机关，一切问题，都由当事人自己解决，在大数情况下，历来的习惯就把一切调整好了。”[11]( p92 ) 而行政管理只是在有了国家之后，才有的政府管理，并且在前资本主义社会的国家里政府行政与立法、司法是缺乏明确分工的，那时的行政管理更确切地讲是一种政治管理。真正明确地与议会立法、法院司法相区分的政府行政管理，是资产阶级建国后实行三权分立体制的产物。
从理论上考察，公共管理学又晚于行政管理学。公共管理和行政管理作为人类的政治实践经验和零星的理论观点，可以说在人类社会历史中俯拾即是。但是，作为科学的学科理论知识和方法，人们公认（美）威尔逊1887年发表的《行政学研究》是行政管理学创立的标志。而当代“公共管理”只是在上个世纪80年代末才开始从西方炒起来的一个新名词，它的含义就是由英国首相撒切尔夫人和美国总统里根所倡导的“新公共管理”。当时，它在西方还只是一种实践运动，而并非一门学问，更不是一门理论学科，所以，在西方人的著作里只有“公共管理”的提法，没有“公共管理学”的提法，至今大学里也没有设这门学科。[12] 可是，当中国学者把西方人讲的“公共管理”引入中国后，事情却发生了质的变化。在中国，“公共管理学”不仅堂而皇之进入了大学课堂，而且成为mpa教育的首门核心课程。此时，人们就不能不为“公共管理学”正名了，而且人们认为“公共管理学”应当反映和概括客观历史和现实中的实际内容，应当名实相符。这样说来，“公共管理学”这个名词的发明权似乎不是外国人，而应当归属给中国人。
遵照“取实予名”和“名副其实”的古老中国逻辑学原则，我认为可以把“公共管理学”定义为：它是一门概括和探讨人类社会历史里公共事务管理的本质、规律和方法的科学知识和应用学科。这个定义可以把原始社会的公共管理、前资本主义社会的政治管理、资本主义社会的行政管理、公共政策管理、新公共行政、新公共管理、非政府公共组织管理、社区自治、全球治理和社会主义国家共产党领导下的政府服务、社团管理、村民自治等等各种各样的公共管理模式概括进去。
当然，这绝不是说公共管理的各种模式在公共管理里的地位就没有主次之分了。这里必须指出的是，在当今世界各国的各种公共管理模式中政府的行政管理或公共行政处于核心位置、具有基础功能、发挥着主导作用，这种地位是绝对不能动摇的，其他公共管理模式可以是政府行政管理或公共行政的必要补充形式，但是在现时代不可能成为取代形式。原因在于当今世界尚处于人类社会发展进程中的阶级社会历史时期，在任何一个国家里少数人要对社会绝大多数人实行有效的统治和管理，维护社会共同体有一个起码的公共秩序和良性的运转，就不得不把政府以合法强制力为主要标志的公共行政或行政管理作为首选。同时，也只有如此，政府才能组织民众成就伟大公共事业。正是在这个意义上，马克思讲：“行政是国家的组织活动。”[13]( p479 ) 可见，绝对不能脱离开政府行政管理或公共行政这个核心和主导者去讲什么公共管理。当然，展望人类社会历史的未来发展趋势，正如马克思和恩格斯这些伟大导师们所预见的那样，随着人类社会物质生产力的极大提高，人们思想觉悟的极大提高，人类社会里的阶级是会消灭的。阶级消灭了，国家也就消亡了，自然政府的行政管理也就会消失。那时，取而代之的将是自由人在自由联合体里实行自治这种公共管理模式，它是原始社会的公共管理经过阶级社会的政府管理之后，人类在公共管理领域所发生的否定之否定的结果。可是，观察当今世界各国公共管理的现实，谁也无法否认政府行政管理或公共行政在公共管理里的核心地位和主导作用，这种地位和作用是任何一种公共管理模式无法取代的。这就是公共管理与行政管理的联系及其辩证关系。
三、公共管理与私人管理
公共管理与私人管理在一般情况下是两个并列的范畴，在特定情况下二者又会发生互相交叉关系或互相渗透的关系，因此，二者既有区别，又有联系，是一种对立统一的辩证关系。
首先，让我们考察一下公共管理与私人管理的区别。应当说，公共管理和私人管理最大的区别就在于它们是人类社会两个不同领域里的两种不同性质的管理活动，公共管理是公共管理者为维护公共利益对公共领域的公共事务的管理活动，而私人管理是私人管理者为实现私人利益最大化对私人领域的私人事务的管理活动。先看公共管理。公共管理者如上所述，是由政府、社会中介组织和公民大众三部分组成的管理主体系统。公共领域可简称为“公域”，公共事务可简称为“公事”。（德）哈贝马斯的《公共领域的结构转型》一书，主要研究了与“平民公共领域”不相同的“资产阶级公共领域”。他又把资产阶级公共领域区分为“政治公共领域”和“文学公共领域”。他认为当代资产阶级公共领域正处于由自由主义模式的政治公共领域向社会福利主义模式的公共领域结构的转型过程。[14] 我与他的观点不同。我认为，公共领域是由公共利益规范的人们之间所发生和形成的公共事务关系领域。具体地说，公共领域由公民权利领域、公共权威领域和公共权力领域三个层面自下而上形成，好像一个塔式结构。公民权利领域指公民在居住地自发地直接发生的公共生活关系的公民基层社会领域，解决公民之间发生的公共事务矛盾关系的主要规则，就是每个公民所拥有的权利和应承担的义务。公共管理的主要特点，是依靠公共舆论实行公民社会基层自治。同时,公民通过民主参政,运用公共舆论力量自下而上监督社会中介组织和政府的公共行为,维护公民权利。公共权威领域指政党、社团等组织形成的社会中介组织领域，这些组织都是由一些有权威性影响力的领袖人物发起组织的，并且是组织成员自觉自愿参加为实现共同利益而成立的组织或社会第三部门。解决组织团体内部矛盾的主要规则和程序是团体的章程，处理团体外部矛盾的主要方式是博弈与合作。公共管理的主要特点是领袖人物的权威影响力与合作协商式的民主管理。同时, 作为社会第三部门它又起着联系基层公民社会与上层政府社会的中介作用。公共权力领域指高居于社会顶端的政府掌握公共权力管理公共事务的领域，这是政府的公共行政领域，其管理功能就是代表和维护公共利益，整合公共资源， 管理公共事务，其管理的主要工具是权力、制度、法律和公共政策等。政府公共管理最鲜明的特点是对社会中介组织和公民大众实施自上而下的合法的强制力。在公域里干公事维护公益的人，可以说都是政治人，他们不仅都有“权”的身份特点, 而且都和公共生活发生着直接或间接的关系。任何一个人的一生都不能不与“公”字发生关系，人天生都是被公共管理者和公共管理者。也许正是在这个意义上，亚里士多德讲的“人是天生的政治动物”这句话是对的。
我们再来看看私人管理。私人管理的主体是个人和私人组织。私人领域一般简称为“私域”，由个人的私生活领域、家庭生活领域、私人企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务，一般简称为“私事”。私人管理的目的、实质和原则集中为一条，就是实现私人利益最大化，西方人把善于按这个原则办事的人称之为“理性经济人”。私人管理主要依靠的是感情、道德、私人关系和合同制约。私人管理的特点可以概括为私域、私事 、私利，集中到一点就是一个“私”字。
概括起来看，公共管理的最大特色可以概括为一个“公”字，私人管理的最大特色就是一个“私”字，这就是公共管理与私人管理的最高本质和最大原则的区别，因此，一般情况下我们一定要分清公、私管理的不同界限，不能把公、私管理混为一谈。
