(五)政府官员素质 政府创新行为归根结底是政府官员的行政行为。他们素质的优劣直接影响到政府创新能力的高低,关系到政府创新的速度、质量和效果。一般而言,政府官员素质包括知识和能力两大方面。 知识是人类进步的阶梯,创新则是推动知识跨越阶梯的动力。政府创新是政府合法生存和有效发展的工具和抓手,是政府官员在现实资源条件约束下的行为选择。它的成败,归根结底,由其主体决定。政府官员的知识积累和增长是政府创新的源头活水,是政府创新能力发展的基础。从政府创新要求看,政府官员必须具备的知识主要包括以下两个方面: 1、专业知识。专业化的行政分工必须辅之以政府工作人员必备的专业知识。这些专业知识,一方面,通过政府官员在进入政府系统前的专业学习获得,比如现在公务员招考中对报考人员所学专业的要求,这时习得的主要是相关理论知识;另一方面,通过政府官员进入政府系统后自身学习和政府提供的定期培训习得,这时以行政技能和实践知识为主,理论知识为辅。衡量专业知识水平,一般考查两个方面:学习专业和学历程度。这两方面的考量,在我国尚未完全走出传统干部人事管理制度、仍未完善干部定期培训制度、高等教育初步进入大众教育阶段的情况下显得尤为重要。它不仅需要公务员制度不断完善,更需要教育体制更新和教育质量提高。从政府创新实践看,政府官员是创新的主要设计者和推动者。缺乏相应领域专业知识的政府创新,势必是水中月、镜中花。 2、社会知识。这里的社会知识是指除专业知识以外从社会生活中获得的知识。专业知识和社会知识是政府官员必备的相辅相成的两个知识面。深厚的专业知识虽然可以使政府官员对问题的专业理解更深刻,但也容易使政府官员的思维和视角停留在其所在的部门领域。各类社会知识不仅是政府官员行政的必要知识条件,更是政府创新的内在要求。这是因为,任何一个社会领域只是社会大系统极其微小的一个子系统。不同子系统间存在着复杂关联,而这些深刻的内在关联并不会以浅显的形式表露无遗,让人们轻易感知。它需要人们不断地对之研究和挖掘。 因而,政府创新面对的不仅是表露出来的表象问题,而是围绕着这一问题形成的复杂问题系统。从这个角度来讲,任何政府创新都将是一个复杂的系统工程。这不仅是指时序上的系统性,更重要的是指在空间结构上的系统性,也即不同领域的相互协同与配套。在这种情况下,担当创新主体的政府官员自然需要深入了解问题背后的相关社会知识,包括人文习俗与传统等。当然,掌握社会知识的需要,并不是要求每一个政府官员对社会生活的每一个领域都去深入学习,它还可以通过不同领域政府官员和普通民众的相互合作而实现。这也就涉及到政府部门官员间的知识结构。在拥有完备的知识系统和知识结构的政府组织中,政府就有了提升创新能力的知识基础。 三、政府外结构性因素 政府外结构性因素是指在某一政府外部能对政府创新能力产生影响的结构性力量。这种结构性力量从主体的角度来看,包括政府间主体结构关系、政府与社会结构关系以及政府与市场结构关系等。政府间主体结构主要指上级政府、同级政府以及下级政府之间的关系。任何一个政府及部门的行政行为都是在国内严密的“府际”关系约束下的合理选择。在一定意义上说,政府创新就是地方政府间博弈的选择结果。政府与社会结构主要是指“小政府、大社会”,还是“大政府、小社会”的格局。政府与市场结构则主要指政府是否应该干预市场以及在怎样的领域内如何适时施加何种干预等两者行动合理边界问题,是指“市场取代政府或政府取代市场的程度”。 从政府外结构对政府的内在态度来看,基本可概括为竞争、合作与对立三种基本情况。本文即以此分类为框架,逐一进行分析。 (一)竞争 众所周知,竞争是市场经济具有旺盛生命力的根本。新政治经济学将其引入政府领域,诺斯就曾详细分析竞争对一个国家的执政集团及其国家兴衰的巨大影响。市场经济中,激烈的市场竞争压力,迫使企业必须不断创新,将外在压力及时转化成为企业创新的内在动力,以降低成本,谋求生存和发展。熊彼特在他的创新理论中有一个重要的观点:竞争程度、企业规模和垄断力量这三个变量决定着技术创新和制度创新。这一理论引入到分析政府创新时,“竞争”便成为制约政府创新能力的要素之一。 然而,对于政府创新,学术界普遍认为,由于政府在某种程度上天生具有垄断性和独占性等特点,缺乏市场经济式的竞争生存压力,因而也就缺少创新的内在动力。其实,政府内部竞争从来都不缺乏,竞争机制也一直贯穿于任何一个国家的历史发展过程。学者们认为传统政府缺乏竞争,主要是由于大家关注的竞争内容不同。现代政府建立之前,各国都不同程度地存在着任人唯亲、政党分肥,只是当时的竞争是被异化了的竞争:围绕的不是能力而是亲疏关系,是肉体上你死我活的纯自然式拼杀。这种恶性竞争的环境下自然不能产生创新的动力,有的只是毁灭的冲动。 与异化了的竞争不同,现代政府寻求的是在透明、公正的前提下围绕能力和绩效进行的竞争。现代政府管理中的竞争广泛分布于公务员管理、政府部门职、权、利的分配与界定以及地方政府政绩考核等各领域。中国现代政府和政府行政科学化的形成,本质上是一个从非公开的异化竞争转向建立一个包容、鼓励、公平、透明的竞争机制的过程。对于如何在政府管理中引入具体的竞争操作机制,国外学术界已取得一些进展,如西方新公共管理运动,就主张要建构以市场为导向的行政运行模式,把市场机制引入到公共物品和公共服务的供给领域,如推行公共服务和公共设施维护的承包制、改革政府执行部门使其能够与社会中介组织进行竞争等。这些竞争机制的建立旨在迫使政府从内部生长出创新动力,以提高公共效率,为社会提供更好的公共产品和公共服务。 毋庸讳言,当下中国政府的创新真正建立在竞争基础上的尚不多见。这是因为普遍的健全而有效的竞争机制并未形成。良好竞争机制的建立于目前而言本身也是一种政府创新,而且还是有效提高政府创新能力的必要过程。有效竞争机制的建立与行政体制和环境有着紧密关联。竞争能否推动创新,其根源在于“竞争环境必须公平合理,竞争者遵循同一竞争规则,竞争结果才具有可比性和说服力,才能真正的优胜劣汰,否则就会导致竞争者或者失去再竞争的勇气和信心,或者不走正道⋯⋯不公平的竞争环境,最大的‘罪状’就是压抑创新人才。”这种情形在政府和私营部门之间进行竞争时就显得尤为重要。此外,没有透明作为基础,竞争的公正、公平也就无从谈起。因而,当前考察政府创新能力最切实的就在于判断政府运行机制是否做到了公开、透明、阳光运行。 另一方面,创新除了必须需要竞争这一“动力”以外,还必须有“引力”作用。所谓“引力”,也就是能够对政府官员创新形成吸引力的因素,也即对政府官员有可预期的良好收益。毕竟,政府官员也有着渴望成功和被认可的希冀,甚至还有着毋庸讳言的自利的倾向。竞争要形成的是能者上的局面。这才是旨在通过竞争衍生出政府创新的本义。从这个角度来说,在形成有效竞争机制的基础上,如何将政府创新与政府官员考核和晋升建立关联是影响政府创新能力的又一重要因素。 (二)合作 如果说,竞争是创新的动力,那么合作则是创新的保障。现代社会是一个开放的复杂系统,任何一个组织、群体和个人都生活在一个有机的生态圈中,根本无法做到与世隔绝。这个生态圈包括自然生态圈和社会生态圈。政府创新必须与自然和社会这两个生态圈进行充分合作与协调,否则政府创新将成无源之水。由于自然生态圈本身是一种环境因素,包括地理环境、物质资源、人口因素、气候条件等,虽然对政府创新有一定的影响,但二者之间并不存在绝对的正相关或负相关,因而这里主要集中探讨政府与社会生态圈间的合作。 一般而言,政府创新过程中政府与社会生态圈的合作包括政府间合作(包括政府与上级政府、同级政府以及下级政府) 、政府与企业合作(包括国有企业、私营企业以及外资企业等) 、政府与专家合作(包括本地和外地相关领域学者等)以及政府与公民、社团合作(包括市民、移民、外来民工及各种社团等) 。这些“创新主体间密切有效的联系与合作,能够使创新资源在主体间高效流动,有利于降低创新风险,减少创新成本,加快创新速度,提高创新效益”,增强创新能力。 首先,从政府间的合作来看,在既定的中国政府体制及政治格局下,政府创新过程不仅需要政府部门内部的团结与协作,其合法性还必须得到上级政府的肯定,创新的执行则必须得到下级部门的认可。这是因为中国政府的行政权力很大程度上仍是一种自上而下授权式的,政府官员对上负责,政府创新必须在上级政府所规定的界域内行动。在这种机制的约束下,政府创新能力的施展,在普遍地缺乏创新精神和文化的政府部门中,很大程度上就首先取决于其是否有开明的上级政府和领导。此外,政府创新能力还包含创新文本的执行能力,但该执行却并不总是由创新的政府部门来完成。下级执行机关的态度、能力等多种因素都深刻影响着政府创新执行的成败,制约着政府创新能力的充分施展。即使是政府领导机关的创新,也必须有政府职能部门的配合才能得到真正落实。这是因为虽然行政权力对上负责,但透明行政机制尚未建立,现有监督体制发挥实效有限,责任追究机制更不完善,下级政府及执行机关仍有较大的自主活动空间来谋求最大化的自我利益。这种自利空间的存在足以使其阳奉阴违,从而导致政府创新流产。故而,上、下级政府是否能紧密合作,就成为制约政府创新能力的重要因素。 其次,从政府与企业的合作看,虽然两者性质不同,追求的目标也有较大差异,但这并不排除合作的空间,而且某种程度上,政府创新还必须获得这些企业的支持与配合。市场经济中企业和商人,在追求自我私利最大化的同时,客观上也带来了公共福利这些副产品。而政府就是为了这些副产品而产生和运作的。政府需要企业的合作一定程度上也正是基于这一点。事实上,不仅“政治家们交换好处以增进彼此的合作”,政府官员和企业家之间同样需要依赖交换建立起合作关系。政府创新也受这种合作关系的制约:政府创新是对社会利益格局的调整,它必然要影响到市场领域活动中的主体。现代社会政治对经济的依赖程度不可谓不深,诚如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是经济性的,而大部分经济亦是政治性的”。新的经济体和经济力量的不断出现和增长,势必要求改善其生存的传统社会环境,也就自然向政府提出创新的要求。这种经济与政治的交融关系,虽也掣肘着政府的创新行动,但更为政府与企业的合作提供了广阔的前景,深受大多数企业欢迎的政府创新必然能得以顺利开展。在政府与企业围绕政府创新进行的合作中,惟一需要考虑的是,合作如何在互利的基础上规范地为社会提供公共产品和公共服务,扩大公共福利。从这个角度来说,政府创新能力自然就包含着政府调动、协调企业以配合其行动的能力,两者的合作水平自然深刻影响到政府创新能力。 再次,从政府与专家学者的合作来看,则必须强化知识分子与政府之间的联合,重视知识精英在政府管理创新中的作用。专家学者是社会的精英分子,在其所研究的领域一般都有相当的造诣,有更敏锐的分析、判断能力,对特定的问题有独特的认识,比一般的民众站得高、看得远、想得透。政府创新必需的知识储备在其主体尚不完全具备时,专家学者就是一个良好的智力源、蓄能池。另一方面,知识分子有着较强的社会责任心,是社会的良知,对社会问题一般能持中立的态度,不偏不倚地进行探讨,从而能较为客观而深刻地把握问题本质,提出解决之道。同时,强烈的责任心使专家学者能积极响应政府号召,热心奉献自己的真知灼见。从当前政府创新实例看,在专家学者充分参与下,其成功率较高。专家学者不仅在创新理论上提供指导,更能对具体创新方案进行修正,同时还能防止政府官员创新中的自利倾向。政府在创新过程中是否能够正确地吸收专家意见,是其创新能力高低的重要表现。 最后,从政府与公民、社团的合作来看,扩大公民参与,一方面有利于吸收公民、社团的创新力量;另一方面有利于公民对政府政策的认可,使政府创新顺利执行。“从群众中来,到群众中去”历来是党和政府制定各项方针政策的基本原则。本质上,它实践了公民参与,体现了社会民主。遵循这一原则,党在战争年代赢得了民心,取得了革命胜利;在和平年代,则初步建立了社会主义制度,基本实现小康。群众路线之所以能发挥如此效果,关键就在于政府与民众在知识、信息、人力、思想、力量等方面的激烈碰撞,使得政府创新拥有持久的生命力。公民通过不间断参与不仅能够为政府创新提供智力支持,更能在参与中形成主人翁意识,易于理解政策意图,减少创新执行成本,从而既能提高公民政治能力,又有利于促成创新型公民社会的形成。研究显示,民间社团组织发育情况、公民参与意愿和水平、公民不同的参与方式和途径等变量因素,与地方治理发展水平、治理能力之间存在着比较明显的正相关关系。换句话说,地方治理的绩效高低在很大程度上取决于社会组织和公民参与的能力。而当前,政府绩效的大幅度提高很大程度上通过政府不断创新来实现。故而,政府创新能力的高低,很大程度上取决于政府能否继续走群众路线,扩大公民有效参与,吸取民间智慧和力量。 从各国政府的创新实践来看,强调政府与公民、企业、非政府组织之间建立良好的合作与伙伴关系已经成为主导性的政治理念。各国政府普遍认识到,“政治并不是‘零和’的博弈,更不是‘你死我活’的残酷斗争,用合作化解冲突和对抗是整个社会各部门、各群体实现共赢的必不可少的路径。” (三)对立 政府创新巨大的利益相关性,很可能会引起部分利益受损群体的不满和抵触。这种情况一般出现在政府创新的透明性、公正性及合理性遭到质疑且对利益受损群体缺乏相应补偿时。此时,对立、冲突的程度深刻制约着政府创新能力。政府采取何种方式予以化解对政府创新能否顺利开展影响深远。一般而言,面对对立情绪,政府有四种基本处理方式:强制、说服、利诱和逃避。这四种不同的处理方式分别表明了政府不同的行政理念,极易导致相异的政府创新结局。 首先,强制性的处理方式。显然,这一处理方式是传统政府的首选,同样也是现代政府要求能力的直接延伸和现实表现。强制充分显示了政府权威,体现了政府与公众之间的层级化结构,是“大政府、小社会”的自然要求和惯性行为。强制要求特定群体,响应政府号召,服从政府安排,独自承担政策性后果。政府创新中的利益调整以局部的帕累托倒退来实现所谓的“公共利益”改进。这种方式与现代复杂社会特别是市场规则被普遍接受后人们的期望行为方式明显冲突。中国社会主义市场经济的快速发展不仅使政府一体独大的传统格局中遭到瓦解,而且公民社会已在夹缝中缓慢成长,公民对自我利益的维护与追求亦成为共识。那种仅以强调“个人利益服从集体利益、国家利益”的简单而空洞的口号已难以实现计划经济条件下曾产生的辉煌效应。为此,强制招致的不会是服从,更可能是规模更大、程度更深的对立和冲突。这只会使政府创新陷入尴尬的境地,政府创新夭折在所难免。 其次,说服性的处理方式。说服性的宣传教育是我国政府行政方式的优良传统,具有本小利大的优点,实施效果颇佳。但这种方式易受多种因素影响,比如政府创新所涉内容、说服的方式和手段、群众的觉悟程度、利益受损量等。这些因素在社会急剧变革时期已不似传统社会中那样稳定。政府创新大多是重组公民长期以来积累的存量资本,关乎其长远生计,但其是否符合社会发展规律、是否顺应民心却非政府一家能言。现代公民社会虽还不足以与政府“分庭抗礼”,但已能挑战政府在各方面的权威。从这个角度来说,若创新中政府仅仅采取这一方式化解冲突,则势必自缚手脚,政府创新能力也因此难以获得施展的空间。 再次,利诱的处理方式。利诱,从市场经济的角度来看,则是交换。林德布洛姆曾将不同国家政治与经济关系归纳为权威、交换和说服三种形式。交换无处不在,特别是市场经济制度初步建立后,即使是政治与经济之间的交换也已司空见惯。交换是以互利的方式赢得相互间融洽共处。双赢能成为对立双方共同的追求。对于政府创新中的冲突,首先取决于政府是否秉持以人为本、群众利益无小事的执政理念,是否能以平等的姿态与利益相关方对等地和平协商。只有政府的姿态做出转变,才能赢得公民的支持,促成政府与公民间合作,也才能以此提升政府创新能力。 最后,逃避的处理方式。面对政府创新中的冲突不闻不问,一方面可能缘于政府尚未获得有关信息,或者即使掌握一定情况,但出于自负,相信政府权威足以自动化解危机;另一方面则可能缘于政府能力羸弱,无力化解。本质上,这两种情况都表明了政府能力的不足。前者是获取信息、判断局势能力的不足;后者则是问题处理能力的不足。毋庸置疑,这些不足必然使政府创新能力存在结构缺陷。 四、小结 政府创新能力是政府能力结构中的重要组成部分,是政府能力发展的关键性变量,极易受到政府内外各种因素的制约。现代政府处于一个社会联系日渐紧密的庞杂系统中。随着现代社会的快速发展,公民社会逐渐兴起,市场主体力量日益强大,政府权威遭致削弱。种种迹象表明政府不再神秘、封闭,其行政行为更不能延续那种自上而下的单一命令方式。因而,政府要求能力已不再是政府能力的全部,政府支持能力发展的呼声渐次高涨,服务型政府正是顺应潮流发展的产物,政府创新能力的提升也只有在此背景下才有其必要性和重大意义。 服务型政府的提出,体现政府发展理念的转变,这对于提升政府创新能力来说,无疑是一大利好因素。因为,它有利于政府官员摆正自身角色和地位,深刻认知权力来源与政府的“公仆”职责;有利于行政权力行使方式朝柔性化方向发展;更有利于赢得公众对行政行为的支持,从而为政府创新提供便利的行政环境。可见,正确的行政发展理念是政府创新能力发展的前提和基础。 政府内结构性因素内在地制约着政府创新主体能力的发展。这不仅体现在创新型人才的成长方面,同时还体现在不同的政府创新主体之间的协调方面。一般而言,政府创新均是由内而外扩散形成。也就是说,政府创新议题首先来自于政府内部,它能否从提议进入实践很大程度上取决于政府的内部协调和利益平衡能力。因而,包含着行政文化、组织机构、官员素质以及政府能力结构等内结构性因素是政府创新能力发展的决定性力量。 政府外结构性因素是政府创新的外在社会环境,是其根源所在。影响政府创新能力发展的外在结构力量一般包括市场和社会主体。前者存在于市场社会,后者存在于公民社会。就中国社会发展来说,公民社会的兴起是市场经济发展的副产品,是经济主体力量增强和利益观念深刻转变的结果。但二者并不能合二为一,因为某种程度上,公民社会是市场社会的分化,二者对社会持久发展起到的作用相辅相成——市场是社会发展的动力,公民社会则是其保障。政府创新能力的发展也正是基于两者的不同功用。前者推动政府创新,后者则能防止其对社会利益的分配偏于一隅,保证其公正性及合理性。由此,市场社会和公民社会合力推动政府创新能力的发展。政府创新能力的提高也迫切需要与之充分合作。可见,源于政府与外在力量的竞争与合作是政府创新产生和能力发展的保障因素。 总之,政府创新能力的发展只有在首先确定符合社会发展规律的行政理念的前提下,才能通过政府内外部主体的竞争与合作,充分发挥行政主体创新能力来实现。这样,建立在政府创新能力基础上的服务型政府、创新型国家及和谐社会才会有突破口和着力点。
