摘要：在我国旅游业改革创新的时代背景下，运用对比研究与实地调研等研究方法，解析公共管理相关理论并加以合理使用；按照决策、管理、监管与考评“四位一体”战略部署，深化县级旅游行政管理体制及配套机制改革，切实改变旅游系统原来那种“小马拉大车”的不利局面，尽快促成综合产业综合抓的有利体制环境，从而为新时代旅游产业的持续健康快速发展提供充足的制度供给。
关键词：全域旅游；县级旅游行政管理；体制机制改革
作者：官长春(三明学院旅游学院，福建，三明，365004)
全面深化改革、破除体制机制障碍是我国进入新时代的鲜明特征。旅游产业作为新常态下国民经济的重要组成部分，在扩大内需、扶贫攻坚、增加就业等方面表现抢眼，但也存在诸如优质旅游产品供给不足、跨界融合发展不顺畅、小部门无法匹配大产业发展等待解难题。全域旅游是新时代我国旅游产业转型升级的重要抓手。国家旅游局分三次共确定505个全域旅游示范区创建单位，包括407个县(区、市、旗)，县域占比达80.59%，足见全域旅游示范区的创建主体是在县级行政区域。为了指导各创建单位科学开展全域旅游示范区创建工作，国家旅游局于2017年6月印发《全域旅游示范区创建工作导则》(下文简称《导则》)，“创新体制，构建现代旅游治理体系”排在八大创建任务的首位[1]。相关创建单位普遍把旅游行政管理部门“局改委”作为推进体制机制改革的主轴。随后，党的十九大报告提出：“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”的改革举措，为满足旅游制度供给需求提供了良好的改革背景，有利于“强化旅游部门综合协调职能，全面释放改革活力，凝聚产业发展合力，形成综合产业综合抓的工作机制，真正实现大产业协同发展、大市场联合执法、多部门联动管理的新格局”[2]。
一、县级旅游行政管理体制机制改革概述
(一)体制机制改革与制度供给的关系
“体制”可以理解为国家机关、企事业单位由法律规定或按约定俗成在机构设置、隶属关系和管理权限等方面的一种组织制度。某种体制一旦建立就具有相对单一性和稳定性。“机制”是一种按照一定原则程序运转着的活动过程，它往往具有历史性，是由各方面的要素通过互相配合和排除不协调因素发展而来的。一般而言，机制可包括结构机制和运作机制。体制确定之后，机制的改革是为了保障既定体制的有效运转；但当体制严重僵化之后，仅仅改革机制，则效果往往不佳。当前开展的旅游行政管理体制机制改革是为了给旅游产业持续健康发展提供必需的制度保障，正如周玮指出的“制度供给直接影响旅游业的发展，是否具备新的制度供给在一定程度上影响着旅游业发展的速度，即旅游业发展快慢的根源在于制度供给的及时度大小”[3]。这一观点符合新制度主义经济学的精神实质。制度供给的进度需要相应的供给主体去推动。当前在各级党委政府的统筹安排下，各全域旅游示范区创建单位正在大力推进旅游供给侧结构性改革，“一个至关重要的内容就是旅游行政管理体制管理”[4]，抓紧建立健全一个既为现实解困又有利于长远发展的旅游公共管理体制，更好地实现“有为政府”与“有效市场”相结合的目标，共促旅游业持续繁荣发展。
(二)旅游行政管理体制改革理论
公共管理体制改革理论发展到现在已经相对成熟，对当前正在推进的旅游行政管理体制改革具有较大的借鉴意义。珍妮特·邓哈特和罗伯特·邓哈特总结了西方发达国家公共行政管理的三种模式：即(1)建立在政治和法律之上的传统公共行政模式，偏向于程序主义，注重法治与程序；(2)建立在经济考虑和市场考虑之上的新公共管理模式，偏向于管理主义，注重效率与绩效；(3)建立在民主标准和社会标准之上的新公共服务模式，偏向于宪政主义，注重正义与公平[5]。尽管我国的国情党情政情与西方发达国家存在比较大的差异，但从公共管理改革理念、技术与方法等角度来看，仍然有比较大的借鉴价值。刘梦华和易顺提出“基于治理观的旅游管理体制范式”，把治理理论引入我国旅游行政管理体制改革当中，并简要介绍了经济建设型、企业管理型、社团模式、多元政体型以及社会崇拜型或称民粹主义模式五种旅游范式[6]。治理理论崇尚多个主体合作共治模式，这对于我国逐步实现由“中政府、大社会”的体制转轨有一定的促进作用。众所周知的是，我国实行的是党政同构的治国理政模式，多中心不符合我国的实际国情，我国的治理只能以党委政府为中心。党的十七大报告部署了以转变政府职能为核心内容的行政管理体制改革。党的十八大以来，党中央国务院持续深化“放管服”改革、大力推进依法治国、细化服务型政府建设、践行以人民为中心的发展理念以及重新定位政府与市场两只手的作用，在推进旅游行政管理体制改革的过程中应当时刻关注党情政情新变化新要求，以系统论为牵引，吸收消化各有关理论的合理之处而用之，才能更有利于改革的顺利推进。
二、改革之前的县级旅游行政管理体制及其运转机制
(一)县级旅游行政管理部门简介
县级旅游局是一个正科级编制的行业管理部门，随着我国旅游产业战略性地位的牢固确立，它的重要性日益凸显。为了更直观地了解县级旅游行政部门编制员额、内设机构、经费性质等基本情况，根据实际调研及政府门户网站公开报道等资料整理如下(表1)。
表1部分县级旅游行政管理部门编制员额及机构设置
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建宁县是第二批国家级全域旅游示范区创建单位，目前该县的旅游局尚未升格为旅游发展委员会，具有较强的代表性。在此，结合中共建宁县委机构编制委员会于2007年印发的“三定”方案介绍该县旅游局的职能、内设机构、人员编制以及其他有关情况。(1)主要职责。可以简要概括为：规划编制、年度计划、行业管理、宣传营销、旅游质监、品牌创建、安全生产、人才培养、信息咨询、数据统计以及投诉处理等方面。(2)内设机构。依据主要职责，建宁县旅游局设4个职能股(室)。行管股、营销股、质监所以及办公室。办公室负责上传下达、综合协调和机关日常工作，其余的职责划入相应的股室。在实际操作中，遇到新生业务或不属于任何股室主抓的事情，由局长临时指定一位分管副局长与相应的股室去完成任务。(3)人员编制。建宁县旅游局目前有10个编制员额，其中：局长1名，副局长3名(含一名挂职干部)。目前实际有14名工作人员，涵盖公务员、事业、参公、聘用等四种编制属性。(4)旅游局机构设置。主要有两种情形，一种是单独设置，名称有旅游事业局、旅游局、旅游事业管理委员会等；另一种是与其他部门合并设置，诸如湖南邵阳县外事侨务办公室(旅游局)、广西兴安县文化旅游广播电视体育局、浙江义乌市旅游与会展管理委员会等。(5)单位性质。在改革之前，绝大多数旅游局属于县政府的直属事业单位，属于事业单位编制，人员经费、工作经费由县财政核拨。
(二)县级旅游行政管理体制及其运转机制
改革之前的县级旅游行政管理体制，学者们由于学科背景以及研究视角的不同，看法与意见不太一致，主要有科层制、等级科层制、官僚体制、事业单位体制、条块分割的管理体制等几种说法。笔者以为这几种观点都有一定的道理，但经过深入分析就能发现都存在较大的片面性。从应然的角度来讲，我国旅游部门的管理体制与其他大多数职能部门一样，都是“条块有效结合的双重领导体制”，具体展开就是：县级旅游行政管理部门既要接受所在地县委县政府的属地管理，包含但不限于党务领导、政治领导与业务领导，同时又要自觉服从上级旅游行政管理部门的业务领导与统筹安排。可从实然的角度来看，由于受到多种主客观因素的影响，时不时会发生体制“打架”的事情，特别是当县级政府与市旅游局的意见不一致时，那就需要他们共同的上级市委市政府介入调停处理。保障县级旅游行政管理体制日常运转主要有这么几种机制：(1)工作机制，可以细分为三种：第一，内部工作机制。实行局长负责制，重要事项通过召开局务会讨论决定，局务会的参与成员是副科级(含副科级，下文同)以上领导。第二，向上工作机制。有重要事项需要提请县委县政府、市旅游局协调解决时，一般使用请示汇报制度；县领导、市旅游局领导对旅游局的工作则采用批示指示的办法。第三，横向沟通办法。一般采用函件形式进行书面沟通，如有必要的话，经请示领导之后也会进行当面交流沟通。(2)工作人员管理。实行分级分类管理办法。副科以上领导由组织部管理；事业编制与临时聘用人员归属于人力资源与社会保障局管理；公务员归口到公务员局管理。(3)经费保障机制。编制内人员所需经费按政策规定由县财政局统一核拨，编制外人员的费用由旅游局自筹。(4)临时工作安排，由局长根据县政府分管领导及其他相关领导的要求进行部署落实。
(三)县级旅游行政管理体制与全域旅游发展的矛盾关系
县级旅游行政管理体制改革之前存在一些不足之处，主要表现在：(1)旅游产业管理职能分散。旅游是综合性产业，涉及县级政府众多组成部门以及直属事业单位，特别是在深化全域旅游发展的背景之下，要求加快推进一二三产业融合发展，此时旅游产业管理职能分散化的问题就尤为突出。例如，全域旅游规划编制一事，科学的做法应该是由县政府临时成立一个规划编制工作的领导小组去统筹安排，实际的做法则是让旅游局牵头，这大大降低了规划编制的规格，规格低了，法律效力自然就不足了。(2)旅游行政效率低下。行政效率低下除了工作人员素质不高这个不利因素之外，主要是由于体制机制不顺畅造成的。重要事情需要从科员、股长、副局长、局长、分管副县长、县长、县委书记逐级向上汇报，如果遇到县领导不同意旅游局上报的方案，又要大修改或是推倒重来，这极大影响了行政效率的提高。另外，由于目前没有顺畅的横向协调机制，需要多部门共同完成的事项，协调起来也很费时。(3)旅游市场监管没有形成合力。旅游市场监管政出多门、多头管理，涉及工商行政管理局(或市场监督管理局)、卫计局、公安消防、安监局等多个部门，各管一块但完全没有形成合力。县级旅游局只有旅游质监所*这一非常薄弱的监管力量。每当有监管任务要开展时，需要报请县政府协调安排，由某位副县长牵头组织实施，而这与旅游产业大发展的要求显然是格格不入的。改革之前的体制弊端日益明显，“经济新常态下，原来的旅游行业管理体制已经无法适应现实发展需求。旅游综合管理体制改革是落实国务院关于加快转变经济发展方式战略部署的重要举措，是新时期新阶段旅游产业大发展的需要”[7]。
三、新时代县级旅游行政管理体制机制改革建议
深化旅游行政管理体制机制改革是新时代全域旅游示范区的重要创建内容，国家旅游局在全国旅游工作会议、全域旅游现场推进会等全国性会议上反复强调旅游管理体制改革的重要性。2017年11月7日，李金早局长在全国旅游系统学习宣传贯彻党的十九大精神第一期专题研讨班的讲话中又一次强调要“坚持全面深化改革，创新旅游业体制机制、社会治理”。旅游学术界也一致认同体制改革的重要性，如王晓民指出：“管理体制改革撑起全域旅游大格局”[8]。
(一)完善县级全域旅游发展的统筹决策机制
管理工作始于决策，科学的决策更有利于后续工作的开展。旅游是综合性大产业，凝聚共识、统筹部署、齐抓共管才能取得更好的发展效果。因此，《导则》强调要“突出党政统筹，发挥地方党委、政府的领导作用”。可考虑采取如下措施：(1)改造全域旅游工作领导小组的功能。自从旅游业被确定为县域经济的主导产业或支柱产业之后，各县纷纷成立“旅游工作领导小组”或类似职能的机构。这类机构属于临时性议事协调机构，成员单位会不自觉产生“要我配合”“我是配角”的意识，不利于全域旅游工作的推进。建议出台正式文件，将它的性质调整为“统筹决策机构”，确定它为县域范围内全域旅游工作的日常最高决策机构。(2)科学配置全域旅游工作领导小组的成员与工作人员。建议由县政府主要负责同志担任领导小组的组长；常务副组长可考虑安排分管旅游工作的县委常委*担任，负责日常工作；旅发委主任也应该是领导小组的副组长人选，便于及时请示汇报工作；办公室主任可由政府办或县委办的副主任兼任。领导小组成员由发改、农业、林业、商务等诸多涉旅部门负责人兼任。由于考虑到各部门负责人工作繁忙的缘故，主要成员单位要确定一位副科级领导承办有关事项，同时还要指定一位经办人员，负责信息沟通、资料整理、上传下达等工作。(3)确定全域旅游工作领导小组的工作规则。实行首长负责制与民主集中制相结合的原则，主要领导既不能主观武断，造成重大决策失误；又不能久议不决，议而无果。领导小组每月召开一次全体会议，听取有关事项的汇报，讨论当月的旅游工作成效及待解问题，确定下个月的主要工作计划。遇到紧急事情，可临时召开全体会议。需要跨部门协调的事项，可通过召开由有关部门参加的现场会讨论解决之。
(二)强化县级旅游发展委员会的综合管理机制
强化旅游发展委员会的综合协调职能是大力推进县级旅游行政管理体制改革的基石，才能逐渐缓解改革之前“小马拉大车”以至于力不从心的体制困境。结合相关学者的研究成果，笔者以为可从以下四个方面入手：(1)重新检视并确定旅游行政部门的职责。全域旅游发展战略拉开帷幕之后，旅游行政管理部门的职能职责范围大大拓展，与过去相比，增加了“融合发展、公共服务、旅游扶贫、区域合作、智慧旅游、创新业态、扶持协会、旅游智库以及文明旅游”等职责。(2)创新旅游发展委员会的内设机构设置。职责增加了，人员编制会相应增加，例如改革后的“广西上林县旅游发展委目前共有52个编制”，内设机构也应该发生相应的改变。例如，随着大数据挖掘技术在旅游宣传营销领域的广泛运用，有条件的地方可考虑设立“旅游数据统计与应用中心”。内设机构的创新设置是为了更好地执行新职能履行新职责。(3)倡导部门乡镇之间多做横向沟通工作。旅游是综合性的产业，部门与乡镇之间经常需要就共同关心的事项进行沟通协调，以利于及时达成共识，共同推动相关工作不断取得新进展。可运用全域旅游工作领导小组的会议机制进行友好协商，若难以达成一致意见，可报请有权决定的领导进行裁夺。(4)划分清楚旅游发展委员会与旅游行业协会的职能职责关系。改革后的旅游发展委员会与改革之前的旅游局相比，职权职能职责方面已经增加了许多。如果还是按照过去那样事无巨细都要由旅游局去做的话，那么配置再多的人员也不够用。因此，“需要政府大胆简政放权，特别是专业性行政职能向行业协会的承接转移，以降低企业对政府的倚重程度”[9]，如此才能尽量为旅游行政管理部门减负。
(三)构建县级全域旅游发展的合成监管机制
合成监管机制不是政府有关职能部门淅出当地旅游产业发展所需的职权并进行简单相加，而是聚焦特色全域旅游示范区创建的高效监管需求，运用数学排列组合思维，优化监管制度设计，活络监管机制，为全域旅游发展提供坚实且充足的监管体制机制保障。为了更直观地了解我国旅游市场监管模式改革前后之间的变化情况，根据相关资料及笔者的见解整理如表2所示。
表2我国旅游市场监管模式的内涵、弊端与优势
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据旅游部门不完全统计，根据现行法律法规的有关规定，目前旅游市场监管涉及食品、工商、公安、消防、安监、交通、文物、农业、商务、水利等20多个执法部门。特别是在新时代全域旅游蓬勃发展的当下，旅游产业涉及领域的广度、深度前所未有，并将继续得到强化。在此情况下，若不深化旅游市场监管，建成合成度更高的旅游市场监管模式，则类似于“青岛大虾”“雪乡花式宰客”等恶性事件将会频发。笔者以为，有条件的县级政府可效法黄山市的做法，敢于对现实监管体制“说不”“下大力气向体制机制‘动刀子’持续深化改革，切实回应社会期盼、人民呼声”[10]。
(四)明确县级全域旅游发展的督查考评机制
“绩效评估和绩效管理是公共部门的责任的要求”[11]。新时代发展全域旅游背景下，更需要充分发挥考核“指挥棒”的作用，增强动力，减少阻力，以充分调动全域旅游领导小组成员单位及有关工作人员的积极性，可细化为：(1)成立相对独立的考核委员会。有鉴于全域旅游工作涉及众多部门单位及人员的缘故，建议筹建由县委县政府主要负责同志担任考核领导小组的组长，县委组织部部长担任常务副组长，组织部干部科、党政办、政府办、全域旅游工作领导小组办公室主要负责人为成员的相对独立的考核委员会，全权负责考核事宜。(2)明确考核的实施办法。传统考核办法针对的是部门及其工作人员，全域旅游领导小组的成员、承办人员及联络员等往往具有双重甚至是多重身份，采用传统的考核方式显然已经不合适。因此，必须在政府绩效管理专家的协助下，围绕考核内容、考核重点、考核方式、绩效占比以及异议处理等方面制订一套科学的可操作的考核实施办法。(3)根据考核结果及时进行合法合理奖惩。一定要注意绩效考核结果的应用问题，依据客观的考核结果进行奖惩才能彰显督查考核的严肃性、法律性与政策性。湖南韶山市大力改革考核机制，“实行常态考核与年终绩效考核相结合，建立对全市各级各部门的旅游工作常态考核机制，实行一月一通报，将考核中发现的问题及时向被考核对象反馈，并督促其及时整改”[12]。另外，在考核的过程中，既要注意考核个人的绩效表现，同时也要考核所在单位对年度旅游工作的贡献，使其相得益彰、相互促进。
四、结束语
新时代发展全域旅游，首要在体制机制改革。县级政府由于受到条块分割管理体制、公务员编制员额有限以及公共财政收入偏少等主客观不利因素的影响，在推进旅游行政管理体制改革以构建现代旅游治理机制方面面临着比较严峻的挑战。因此，县委县政府应该以新时代改革创新精神为引领，着眼于党的十八大以来我国党情政权社情新变化新趋势，合理借鉴公共管理改革范式以及治理理论、新制度经济学等有关理论的可取之处，聚焦构建现代旅游治理机制这个核心目标，紧紧围绕“统筹决策、综合管理、合成监管以及督查考评”这四个维度扎实推进县级旅游行政管理体制机制改革，确保为县域全域旅游示范区创建提供高质量的制度供给。另外，鉴于全域旅游是新生事物，没有现成模式可以借鉴，为了顺利推进示范区的创建工作，有条件的县级政府可考虑设立规模适度且结构合理的决策咨询委员会，专司辅助决策事宜。
