随着我国公路等基础设施投资主体的多元化，高速公路获得了迅速发展，2014年底我国高速公路总里程达到11万多公里，是世界上高速公路最为发达的国家之一，高速公路已经成为人们出行或者货物运输的首选，这也意味着，高速公路对于整个社会的影响力日益加大，高速公路在促进经济发展的同时，也成为众多企业进行形象展示、品牌推广和产品宣传的载体。作为高速公路的衍生资源，高速公路广告伴随着高速公路的建设、发展而兴起，高速公路广告曰益加剧的激烈竞争和市场的不规范运作，使其管理问题曰益突出。一些广告公司在获得高速公路广告经营权后，不到公路管理机构办理相关行政审批手续,不按高速公路广告规划要求自行设置高速公路广告牌；一些没有获得高速公路广告经营权的广告公司，在高速公路控制区外设置“黑广告”，获取非法利益；还有一些地方政府或行政权力部门，把高速公路作为公益宣传阵地，以行政命令代替行政许可随意设置宣传牌，严重影响高速公路路容路貌。这些不规范的高速公路广告设置，不仅会造成高速公路投资者的相关权益流失，同时也给路产安全和道路交通安全带来一定的隐患。确立交通主管部门在高速公路广告行政中的行政主体地位，保护好公路路产，是履行《公路法》关于确保公路处于良好的技术状态的公路行政要求。本文从我国高速公路广告设置分类，分析高速公路行政管理的现状和执法困难，对健全高速公路广告管理法律法规进行探讨。
—、我国高速公路广告设置分类和行政管理法律依据
高速公路广告，是广告业主在高速公路公路用地或建筑控制区范围内设立的，商品经营者或者服务提供者通过一定的媒介，直接或间接地介绍自己所推销的商品或提供的服务的商业广告。通常以两种形式表现：一是高速公路用地或建筑控制区范围内设置的广告塔（牌）等各类广告标志；二是利用跨线桥，收费站及服务区建筑物等高速公路附属设施为载体，采取架设、悬挂等形式设置的广告标志。根据广告牌设置地点的不同划分，我国高速公路广告大致可以分为高速公路及高速公路用地范围内的广告、建筑控制区内的广告和建筑控制区外的广告三大类。
依据《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第54条规定，"任何单位和个人未经县级以上地方政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”这意味着，在高速公路及高速公路用地范围内设置广告牌，应当经过高速公路路政管理机构的行政许可，获得高速公路广告经营权的公司在高速公路用地范围内设置广告，也必须向高速公路管理机构提出行政许可申请。高速公路及高速公路用地范围内的广告，法律规定明确、管理权责分明，因此行政管理比较规范。
依据《公路法》第56条规定，"除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。需要在建筑控制区埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准”。高速公路路政管理机构对子设置在高速公路建筑控制区内的广告牌能否进行许可性管理？目前存在两种观点：一种观点认为，高速公路广告设施属于地面构筑物，根据《公路法》第56条条文的表面理解是禁止修建的，因此不能通过行政许可获得合法设置的权利。另一种观点认为，把广告牌等设施等同为管线、电缆等设施，是可以经过许可后设置的。此观点从制定《公路法》第56条的立法目的出发，认为此条款的立法主要目的是为了给公路改扩建预留土地、为了减少公路上车辆通行与周围环境的相互影响等，如果允许修建建筑物和构筑物，那么在公路改扩建拆除时阻力较大，而广告设施与管线、电缆设施等一样，属于临时性的，拆除比较容易，把广告设施等同于管线、电缆设施是符合立法本意的。根据此立法本意，我国许多地方性法规如《湖北省高速公路管理条例>、《山东省高速公路条例〉〉、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国公路法〉办法》都作了相关规定，把高杆广告认同相当于塔、杆等设施，高速公路管理机构以相关法律法规为依据设定了高速公路建筑控制区内的广告牌的行政许可项目。
而对于设置在高速公路建筑控制区外的广告牌，则没有任何法律法规授权交通主管部门或其设置的公路管理机构对此进行管理。“《公路安全保护条例》第13条规定“在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。”第56条规定“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一）在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的；（二）在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志或者妨碍安全视距的。”这意味着如果没有遮挡公路标志或者妨碍安全视距的，公路管理机构则没有执法权，在高速公路建筑控制区外的广告审批和监管涉及规划、城管、工商、土地等部门，多头管理有可能会造成相互争权或者相互推诿，从而导致管理的无序性。
二、高速公路非法广告现状和行政管理的执法困难
高速公路非法广告也可以从设置地点划分，分为公路用地或建筑控制区内的非法广告和建筑控制区外的非法广告两类。《收费公路管理条例》第20条规定：“收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。”从条例中可以看出，广告经营权是收费公路投资者的合法权益。然而由于相关法律法规不完善和部门监管的缺失，有些广告业主钻了法律的空子，在高速公路未建成开通前就在公路用地或建筑控制区内设置了高杆广告，属于"先有物后有路”的状态，《广西壮族自治区实施〈公路法〉办法》第14条规定“对原有建筑物、构筑物对交通安全和公路畅通无严重影响的，可维持原状”，这使高速公路路政管理部门无法律依据对此非法广告进行查处，只能由高速公路投资者以其侵犯合法广告经营权为由提起民事诉讼。
另一种在高速公路建筑控制区外的广告，其实就是紧挨着高速公路建筑控制区外一、两米范围设置的，实质上是利用高速公路的车流量和视觉效果，利用高速公路的衍生价值获得广告效益。这其实是侵犯了高速公路投资者的合法权益，但由于其在建筑控制区外，高速公路管理机构无法对其进行管理，高速公路投资者也无法提起民事侵权诉讼，只能由工商、规划、.城建、国土等部门依各自的职能去监管。
还有一种高速公路非法广告，就是不走正常的行政许可手续，不按高速公路广告统一规划，利用行政命令和行政权力，直接在高速公路在用地或建筑控制区内设置宣传广告，比如地方政府为当地所做的形象宣传、一些职能部门设置的公益宣传等等。笔者认为，虽然是公益宣传牌，但同样属于非公路标志标牌，其设置同样应当按照法律规定，事先取得交通主管部门或公路管理机构的许可，否则仍视为违法设立。
那么高速公路路政管理部门对高速公路的非法广告是如何行使执法权的呢？根据《公路法》和《公路安全保护条例》的相关规定，对于高速公路用地内的非法广告，按“未经许可擅自在公路用地内设置非公路标志”进行处理；对于高速公路建筑控制区内的非法广告，按“擅自在建筑控制区内构建地面构筑物”或者“未经许可擅自在建筑控制区内设置杆线”进行处理。然而在现实执法中，对合法的广告经营者未申请行政许可就设置的广告和地方政府及一些职能部门设置的宣传广告，通常实行“先上车后补票”的方式，责令广告业主补办行政许可手续。而对于其他非法广告，根据《公路法》第79条“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”然而高速公路路政管理部门强制拆除的手段又显得非常薄弱。一方面违法高杆广告或大型广告的拆除需要耗费大量人力物力，由于路政管理部门的设备、技术有限，在强制拆除过程中存在一定的安全风险；另一方面广告公司往往会走行政复议、行政诉讼等程序，路政管理部门需要耗费一定时间和精力应付诉讼，强制拆除一拖再拖；还有一方面由于涉及到多领域的法律法规问题和各部门、各方当事人的利益，强制拆除还会出现抵制、不合作的现象。高速公路路政管理部门也曾想通过申请法院强制执行以达到强制拆除的目的，但法院回复根据《行政强制法》、《公路法》和《公路安全保护条例》的相关规定，公路管理机构有强制拆除的权力，公路管理机构向人民法院申请强制执行的，人民法院不予受理。这在最高人民法院行政庭请示答复中已经明确，行政法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。
三、对健全高速公路广告管理法律法规的探讨
总的来说，目前我国对高速公路广告管理的法律是滞后的，虽然在《公路法》和《公路安全保护条例》以及各个省份的高速公路地方性法规中，都有提到对高速公路非公路标志的管理，甚至还有专门出台的高速公路广告地方行政规章，如《江苏省髙速公路沿线广告设施管理办法》。但这些法律法规中都没有对高速公路建筑控制区外实质利用高速公路资源产生而经济效益的广告有明确的管理规定，这些广告一旦离开高速公路的延伸资源，其广告效益就不复存在，对于这种规避法律监管无序滋长的广告，应该有一个法律定性。对高速公路广告资源所引发的一系列权利与义务的不均衡、广告资源的滥用、不当利用，以及高速公路广告行政管理主体的职能等问题，都应该有一个法律规制。建议建立统一的高阶位法，并以此为依据推动各省、自治区和直辖市根据地方的实际情况，制定高速公路广告相关的地方性法规或行政规章，明确高速公路广告行政管理主体和权力责任，以改变目前高速公路广告设置混乱的现状，维护高速公路广告市场的公平性。
王鹭(作者单位：广西壮族自治区南宁高速公路管理处）
