《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010〜2020年)》指明了教育行政管理改革的任务，就是要“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”，“加强省级政府教育统筹”和“提高政府决策的科学性和管理的有效性”。在城乡统筹背景下，教育行政管理改革以提高行政效率和效能为目的，具备了更加强劲的内部动力和外部压力。
以先进管理理论为指导为城乡教育统筹背景下的基础教育行政管理改革寻找理论支持和路径探索，是实现全面协调可持续、统筹兼顾、综合平衡的必要要求。行政管理扁平化，是大势所趋、人心所向。
一、城乡教育统筹与扁平化行政管理
城乡教育统筹是在城乡统筹的框架内，把一个国家或地区的教育从整个社会协调发展上进行通盘考虑、统一规划，具有系统性、时代性、发展性等诸多特点。源于西方的企业组织变革和企业再造实践的扁平化理论，是对传统科层管理的否定，要求行政管理减少纵向层级、尽量接近管理对象;借助市场路径、开创平行管理，以低成本、高效率实现管理目的。城乡教育!统筹发展的系统、时代、发展性特征呼唤行政管理扁平化改革。
1.城乡教育统筹的系统性与扁平化行政管理改革。城乡教育统筹要适应国家或地区整个社会、经济的协调发展，要为带动经济社会不断向前发展提供智力支持，要实现人的全面、可持续发展目标，具有系统性特征。我国社会具有“依赖政府型”结构特征，城乡非政府教育要素活力的开发依赖于政府部门。也就是，城乡教育统筹更需要政府机关高瞻远瞩、科学探索、理性决策，以系统、全局、发展的眼光在“公平”与“效率”之间作出科学合理的选择。
传统科层式行政管理中，“多头管理”的行为主体往往表现出专业水平良莠不齐的状况，物质诱因不足直接导致非理性决策行为时有发生。扁平化行政管理改革要求政府层级节制灵活化，职能分工综合化，行政人员高素质化，纵向层级简化、组织机构精干高效，凝聚力量、强力作为，适应城乡教育统筹的系统性、综合性特征要求。
2. 城乡教育统筹的时代性与扁平化行政管理改革。城乡教育统筹是在城乡经济社会统筹的大背景下提出来的，主要任务是缩小城乡教育差距。建立在区域经济发展现状基础上的城乡教育统筹，默认了经济发展的巨大差距带来的教育发展差距的现状，与城乡统筹的“缩小城乡差距”目标是并行相悖的。基础教育投入具有很强的正外部性和短期内很低的收益性，特别是对其发展的行政绩效量化考核难度较大，传统行政管理的中间管理层级动力不足。扁平化行政管理改革可以跳出经济发展状况的掣肘，激励行为主体追寻新的绩效目标。
城乡教育统筹还包括微观意义上的教育内容的优化，城乡教育教学模式的更新，与教育的时代性要求——素质教育，是息息相关的。素质教育是以全面提高人的基本素质为根本目的，注重开发人的智慧潜會能形成健全个性为根本特征的教育。人类发展的自由度和可塑性是成正比的，也就是说，教师与学生的自主拓展空间，决定了素质教育的发展质量。还有，社会、政府、家长和学校共同参与教育管理的“教育分|权”运动；随着城乡教师专业化发展，教师的民主诉求和对“上智下愚”的传统管理文化的挑衅;都与重视权力分散，自我管理，民主管理和人力资源开发的行政管理的扁平化要求趋于一致。
3. 城乡教育统筹的发展性与扁平化行政管理改革。城乡教育统筹是一个长期的过程，我国经济社会结构不断在转型，以适应经济社会发展为特征的城乡教育统筹改革没有固化的模式。教育不仅要适应和服务国家经济社会发展的现实需要，更应立足未来社会发展趋势，去引导国家经济社会的发展，其社会功能要求城乡教育统筹具有发展性和前瞻性。如果将软硬件的统筹均衡理解为城乡教育统筹的整个过程、全部内容和最终归宿，那么随着城乡教育要素的新一轮结构升级和优化，统筹的要义也会消失殆尽。因此城乡教育统筹必须坚持发展性均衡为目的，这是理性的、合目的性的归宿，也是教育改革的历史性挑战。
要追求城乡教育统筹的发展性均衡目标，必须建立灵活、敏捷、高效、富有柔性和创造力的行政管理系统。建立一个信息共享、重视横向联系、沟通与协作、管理费用少，信息传递速度快，失真少，便于高层领导和基层人员直接沟通，及时了解发展状况，快速决策的系统。扁平化行政管理改革则成为城乡教育统筹发展中的基础教育改革的必然趋势，能使基础教育在变化多端、竞争激烈的社会环境中适应动荡的、多变的和复杂的环境，适应多元化和个性化的需求和未来社会发展的需要。多年来，“分权化”体制改革在市场经济的推动下给我国教育带来了种种矛盾和问题，如城乡教育失衡。区域经济差异是城乡基础教育发展失衡的主要原因，教育资源总量不足是城乡行政职能不同、政策“城市化”倾向的根本原因。只有重新审视政府的职能定位和权力配置，才能破解资源总量不足和发展差异化的历史难题。
由教育变革与发展的规律推论，经济活动的变革迟早都会折射到教育活动中来。很多数据显示，县域经济发展差距在继续拉大，教育体制改革若不跳出县域经济发展的“回波效应”怪圈，城乡教育也将出现相I同的状况。教育统筹发展既不是“削峰填谷”，也不是放任自流，解决教育公平问题刻不容缓。集合全省资力快速解决省域内城乡基础教育发展不均衡的问题，是城乡统筹的“开山之作”和必要手段，是深入贯彻落实科学发展观和建设和谐社会主义社会的现实要求。具体措施有：对基础教育经费集约管理，在省域内对教育经费采取收支两条线的措施，提高省级政府的财政支付、统管能力，统一财政支出，加大对农村或薄弱地区学校的转移支付力度；统筹管理全省教育资产、优质师资，建立区域内教育资产、师资整合共享(如省级政府统一管理教师编制、档案，一个优秀教师可以在多校任教等）、优化配置和自由流动的机制。
2. 提高学校办学自主权，家长、教师、社会各界的教育管理权限和学生主体地位。学校是教和学真正发生的地方，只有学校真正掌握了决策权力，拥有相当大的办学自主权，充分开发和利用教育资源进行有效的教育教学活动的管理，才能促进教育体制改革的成功。“英国通过中央直接拨款到校和在学校推行校本管理方式来促进教育管理权利进一步向基层下放，使校方在管理、人事和经费使用上获得了更多的权力。”省级政府部门可以借鉴。
只有具备“独立之精神、自由之思想”，不依赖任j何权威，具有独立判断能力，追求真理、完善人格的人才，才是现代化建设亟需的创造性人才。要建立科学合理的“纳贤”机制，广开言路，吸引社会各界(特别是家长群体)参与教育教学管理。要建立一支责任心强、专业素质过硬、身心健康、富有创造力和充满活力的教师队伍，积极参与到教育教学管理中来。教育管理部门要建立一个人格、专业能力得到充分尊重的行政机制，赋予专业教师参政议政和教育教学管理的权利和合情合理的法律地位。有条件的政府管理部门可以先试先行赋予教职员工“教师公务员”的法律地位。要完善令行禁止的法律法规，强化行政督察职能和社会监督功能，保障学生的主体地位，推广个性化教育培养模式，落实素质教育政策。
3.完善信息化、网络化行政管理监督系统，提高基础教育行政管理效能。强化省级政府部门对基础教育的统筹管理职能，提高学校办学自主权，家长、教师、社会各界的教育管理权限和学生主体地位。是权力下放、责任上收的行政管理变革，是行政管理的扁平化。行政管理扁平化增加了管理幅度，信息量成指数增长，扁平化结构中的各单元之间信息畅通，整体结构紧密，增加了管理难度。省级教育管理部门可以通过建立网络信息平台，建立竞争、参与激励机制，打'造信息化、网络化行政管理系统。通过计算机快速和“集群式”的方式及时、敏捷地收集信息，快速、准确地传递指令，从而增强组织对环境变化的感应能力和快速反应能力。
根据斯密的劳动分工专业化的理论，学校由原来的执行机构变成了决策机构，家长、学生、教师群体，社会各界由原来被动接受者或“局外人”变成了参与者甚或决策者，享有更多的权利和责任。作为一种行政权威和市场价格两种协调机制的替代选择，这种内部网络结构中平衡各方的能力是建立在高强度的互信、互利及分权的结构之上的。这一种相互的依赖是由网络结构内部的单元形成和维持的合作关系网络决定的。建立扁平化、网络化行政管理机制，城乡教育统筹不再仅靠政府力量，而是靠各个组织单元的支点形成的合力来解决。
重庆教育学院 向定峰 况红
