论文摘要：我国集体土地征收制度失范表现在:集体土地所有权主体含混不清、“公共利益”概念被滥用、补偿标准不公平、政府在征地中角色错位等多个方面。集体土地征收制度重构的根本目的在于保证被征收的集体土地能真正服务于公共福祉，并使农民集体的土地权益得到充分实现
论文关键词：集体土地,征收,制度
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形容词
乡村
田园
[关键词]集体土地征收缺陷重构
一、农民集体土地所有权的法律地位及其权益体现形式
土地所有权是指在一定社会生产方式下，由国家确认土地所有权归属的制度。我国土地实行二元制的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区的土地属于国家所有，国家对于城市市区的土地具有所有权。我国《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
以上说明，我国全部的土地属于国家和农民集体所有，国有土地所有权和农民集体土地所有权两者的地位是平等的，它们共同构成了我国土地的社会主义公有制体系。
集体土地是农村集体组织成员长期赖以生存的最重要的物质基础。集体土地所有权是若干独立权利的集合体。其所有权人对土地的权益主要体现在以下几个方面：1.对土地进行实际支配和控制的占有权。2.依法对土地进行利用和取得收益的使用权。3.依据法律和契约取得土地产生的经济利益的收益权。4.依法处置土地的处分权。包括对土地的出租、赠与、抵押等。
二、现行农村集体土地征收制度的主要缺陷
集体土地征收是国家因社会公共利益的需要，依据法定程序和批准权限，依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。我国的集体土地征收制度存在较多的问题，主要体现在：
(一)集体土地所有权主体缺位
《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营,管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营,管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营,管理.已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营,管理。”
以上立法.确认集体土地所有权的主体是“农民集体”，但是“农民集体”的概念是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它的表现形式有村农民集体、村民小组农民集体和乡(镇)农民集体3种。农村土地的所有权到底属哪一级、主体是谁、农民的使用权如何保障都没有明确的规定。有人说，“农民集体这样一个集合概念,除非推行全民公决式的管理模式,所有权的行使问题上,它往往只有名义和抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。”
现实中，村民小组组织不规范，没有法定代表人，无法行使法律赋予的土地产权。村、乡(镇)集体组织成了农村集体土地的实际控制者，掌握了土地产权中的发包权、让渡权和处置权。它们可以做出土地流转决策，分享土地流转收益，剥夺农民的相关权益。教育部哲学社会科学重大研究课题—《农村土地问题立法研究》课题组负责人陈小君教授指出：在实践中，往往由村民委员会代位“集体经济组织”行使集体土地所有权。有少数村委会干部借口集体土地所有权或任意摊派，加重农民负担；或任意处分土地，造成耕地流失；或以权谋私，导致土地使用的分配不公。”
（二）“公共利益”制度设置的泛化滥用
改革开放以来，我国城市化进程不断加快。据测算，1981-2004年，中国城市建设用地面积扩张了3.58倍，城市的个数由改革开放初期的190个增至2004年的661个(中国土地政策改革课题组，2006)。城市规模的扩张的同时，集体土地被城市使用成为必然。我国的《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用。土地征收的前提是公共利益需要。但对于什么是“公共利益”，相关法律没在给出明确界定。
现实中，“公共利益”被个人恣意解释与泛化滥用现象比比皆是。孟德斯鸠说过，“凡有权利者都易于滥用权力，这是万古不易的经验。”政府的征地权本身是一种具有巨大量裁权的行政权力，易于被权力行使者滥用。在各种地方利益、部门利益、甚至私人商业利益驱动下，“公共利益”往往被当成万能的大口袋无限扩张使用。2004年，人民日报发文指出，以“教育”、“体育”、“科技园区、开发区”名义征地的“大学城”、“高尔夫球场”等大型征地项目在各地风起云涌。据16个省、自治区、直辖市国土部门对各类建设项目用地的调查，征地项目中工商业、房地产等经营性项目占到相当大比重。东部一省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%。近年来各种政绩工程、形象工程、商业拆迁项目建设等，在相关人员的操纵下，常常借“公共利益”的名义进行征地，严重浪费了大量宝贵的农地资源，还引发各种社会冲突，影响了社会稳定。
（三）征地补偿立法与公平市场价值精神相背离
我国《土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
补偿分两种情况：
其一、耕地征收。补偿费用包括：①土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6-10倍。②安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。③地上附着物和青苗的补偿费，补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
其二、其他土地征收。土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。
以上补偿的立法基础是“适当补偿”。它至少存在以下瑕疵：第一、政府是游戏规则的制定者和参与者。这等于说，在市场交易中成交价格由需求方说了算，违背了市场交易的公平原则。第二、在承认农民集体对土地拥有占有、使用、收益和处分权利的基础上，征收是权对其产权的永久剥夺，理应根据市场价值对其进行补偿。既便以静态收益来看，土地补偿费应视作对农民集体永久失去土地所有权的对价，公式应为V=A/Y(其中V为土地补偿费，A为人们每年利用土地取得的收益，Y为每年人们对土地的投入产出比)，按土地年产值倍数计算土地补偿费合理性值得商榷。第三、补偿费基数弹性较大，既非市场价格，也无参照系数，同样的条件，因执行者不同，补偿总额可能是天上人间差异，从中有较大的权力寻租机会，易于滋生腐败行为。再有，安置补助费按土地年产值的数倍补偿未必能保障农民失地后生活水平不至有大的下降。第四、补偿标准不统一，地方政府有较大选择弹性。导致了各省各级人民政府的征收补偿的差距。有违于公平的法治精神。
（四）政府在征地中的角色定位错位
主要体现在两方面：
一是政府的服务职能的弱化。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，其根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。在征地过程中，政府应该定位为中立者、协调者、监督者和仲裁者。在我国的征地实践中，许多时候政府却异化为理性的“经济人”，通常以博弈参与者的身份出现，这时候，政府的服务职能往往被弱化。
二是充当了对被征土地“自然增值”的掠夺者的身份。按理，随着城市化扩张，近郊区集体土地会因交通、基础设施等条件改善而发生价值升值，这种外部环境变迁所带来的正向外部性收益，本应为集体土地所有权人所享有。但事实上，政府采用征地权将土地以低微的代价从农民集体手中征收后，再以市场价出让给实际的用地者，通过低吸高抛行为严重损害了集体给经济组织的利益。据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52％的土地征用收益，县以上政府获得了15％的征用收益，而农民利益集团只获得了32％的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5～10％，其他被村集体拿走。有关统计资料显示，改革开放以来，政府通过所征农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走了20000亿元人民币。正是由于各个方面对土地被征用农民的利益侵占太多，致使土地被征用的农民问题成为令人关注的社会问题
三、集体土地征收制度重构的建议
（一）明析“公共利益”的范围，约束政府自由裁量权
对“公共利益”内涵严格界定，是保护集体土地所有者的财产权利、限制政府的权力、确保土地征用的合法性的必要手段。我们要做的工作是，首先，按国际惯例，可采用概括加列举式的立法方式初步明公共利益的具体范围。比如，梁慧星等人认为，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。再如，有人认为，可以将下列事项界定为公共利益:(l)国家重大经济建设项目且项目具有公益性;(2)国防建设;(3)国家机关及地方机关建设用地;(4)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公用事业或市场建设用地;(5)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公益事业用地。以上提法为我们划出了“公共利益”的大体范围，具有一定参考价值。
（二）允许集体土地直接进入土地一级市场
据统计，某省11个县1992年200个较大的用地项目，属于公共事业项目的用地仅有42项，占21%；属于政府机关的10项，占5%；而以营利为目的的项目用地高达148项，占74%，其中房地产项目用地35项，占18%。以上从一个侧面说明，社会公共事业用地在整个项目用地构成中占较少比例。
在此，我们有必要将社会建设用地划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两种类型。
政府在两类用地中要分别扮演不同角色。对于“公益性建设用地”，政府可以公共事业用地代理人的身份参与征地。征地费作为一种行政补偿，应以土地交易流通价格作为参照，体现补偿的公正性。市场经济下的政府，公共福祉不应建立在个人痛苦的基础上，限制或剥夺农民的私有财产权利，政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务，即必须给予土地所有权人、使用权人按“公平的市价”，给予“公平的补偿”。
对于“经营性建设用地”，我国法律规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农民集体所有的土地必须假借政府之手才能转为建设用地。以上制度实质上等于部分地否认了集体土地与国有土地在地位上的平等性。因此，集体土地直接进入建设用地市场是未来土地产权改革的一个方向。事实上，已有地方政府地这方面的所行动。广东省政府于2005年颁布了《广东省集体建设用地流转办法》，该法于当年10月1日在广东省范围内实施。这部地方规章明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。《办法》出台，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，打破政府垄断土地一级市场。据此，若“经营性建设用地”需要占用集体土地的，用地方可直接与农民集体进行协商，政府可置身度外，只是在法律程序上满足双方达成的协议则可。
（三）尽快出台《征收征用法》
2010年3月6日，人民大学法学院院长王利明在接受《新京报》记者采访时表示，《物权法》之后应该有配套法律法规，有关征收应该有法律规定。用土地管理法的修订来解决集体土地征收的问题并不是个好办法，他认为制订国有土地房屋征收条例后，应另外制订集体土地的房屋征收条例，并建议在未来制订统一的征收法，以统一解决不同性质土地上房屋征收问题，并且把国有土地和集体土地的征收征用所共同适用的法律程序一并规定清楚。
制定统一的征收征用法是国际惯例。比如，德国德国第一个“征收法”是黑森大公国于1821年5月27日公布的。随后,德国各邦陆续制定征收法典。日本在1876年制定的《公用土地征购规则》是其征收征法的雏形，日本现行《土地征收法》是2001年修订。征收征用法的出台，可以促使理论界更细致地澄清征收的基本理论问题，也能够更好地为征地者提供征地的法律武器；同时也能使被征地者在维权时更方便时找到理论依据，而不必先学会到各纷繁复杂的法典上引经据典论证自身权益的合法性。
（四）改革和完善土地征用程序，增强征地透明度
我国目前土地的征收程序大致为：申请用地→受理申请并审查有关文件→审批用地→征地实施→颁发土地使用证等环节。相关土地征收程序的规定过于原则，缺乏可操作性。因此，需要制定和完善相关实施细则和地方性实施办法，规范土地征收征用的主体、对象、方式、范围、具体步骤等，完善土地征用程序，要加强土地征收中的透明度。征地程序应包括：
（1）细化“申请、审核、受理”程序。对照国家产业政策，土地利用总体规划和城市规划，严格执行，核实征地面积，然后委托征地机构实施统一征地。
（2）增设征地补偿安置协商程序。具体包括核准权属、清点登记青苗及地上附着物，协商补偿标准和农民安置途径，召开各级各类会议，充分听取集体组织和农民的意见，健全征地补偿听证会制、签订征地补偿协议书等。
（3）改变现行征地公告做法。增加预公告程序，即政府确定建设项目、征地面积和范围后，即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围，种植期限，同时开展青苗及地上附着物的清点登记，协商补偿安置问题。
（五）加强司法介入
目前，我国集体土地征收方面的争议大多与征收补偿有关。《土地管理法实施细则》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，没有司法介入。政府出面征收集体土地，最终能否征收由政府单方决定，这显然不合理。再有，关系到农居民的房屋拆迁问题，目前法律只规定对城市房屋拆迁可予以司法审查，对农村的集体土地房屋的拆迁没有规定，当事人对政府拆迁决定不服的无法提起行政诉讼。
将集体土地征用补偿纳入司法审查的的范围，有利于加强司法权对行政权的合理监督，有利于保护处于弱势的行政相对人的合法权益。当被征地者对补偿标准有异议时，可以与征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。
总之，集体土地征收的核心理念应体现征收必须出于公共利益和注重农民集体土地财产权的保护，而做好这两点对我们是任重道远。
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