制约县域经济发展的税收因素与对策分析

论文摘要：县域经济的发展，离不开税收政策的支持，然而现行税收制度和管理体制存在着制约县域经济发展的因素。为了促进县域经济又好又快发展，提出从统一城乡税制、减轻中小企业税收负担以及加强地方财力等方面，对现行相关税收政策和管理体制进行调整和完善。
论文关键词：县域经济,二元税制,税收政策
　　“郡县治而天下安”。县域经济是国民经济的重要组成部分和实现城乡统筹和谐发展的枢纽点和关键点，也是解决“三农”问题和建设社会主义新农村的切入点。“县域经济抓不好，区域协调发展就无从谈起”。为了促进县域经济的发展，党的十六大明确提出了“壮大县域经济”的战略任务。县域经济的发展，离不开税收政策的支持，然而现行税收制度和管理体制存在着制约县域经济发展的因素。
　　一、制约县域经济发展的现行税收政策和管理体制
　　（一）城乡二元制的财税体制仍然是县域经济发展的严重桎梏
　　1．城乡二元税制对县域经济发展的制约。2006年我国取消了农业税，使存在2600多年的“皇粮国税”成为历史，但仍然保留了牧业税和对烟叶征收的农业特产税，城乡二元税收制度并未随着农业税的取消而终结，“搭车收费”的基础仍然存在，农民的非税负担仍有反弹的可能。
　　2．城乡二元公共产品分配制对县域经济发展的制约。农业税的取消，并不等于农民不承担税收负担。首先农民作为消费者，仍然要承担增值税、消费税、营业税等流转税。如表一所示，2006年到2009年，农村居民作为消费者承担的三大流转税分别为5192.75亿元、6197.47亿元、7076.08亿元和9063.90亿元。
　　表一：2006-2008年农村居民作为消费者承担的流转税情况表单位：亿元
　　

产出少而政府集中多，反映了县域经济低于全国平均水平，而财税负担高于全国平均水平的现实。
　　2．县域增值税税收负担偏重。现行增值税对纳税人采取一般纳税人与小规模纳税人区别对待的做法，多数县域企业因为规模原因，达不到一般纳税人的认定标准而成为小规模纳税人，在经营中不能取得增值税专用发票，难以和一般纳税人进行交易。即使经审批可以由税务机关代开专用发票，但进项税额仍不允许抵扣，需承担销售收入近20％的税负。县域企业多为中小企业，不能取得和使用增值税专用发票，购进货物中所包含的增值税进项税额得不到抵扣，从而导致安徽县域企业总体增值税税收负担偏重。
　　（四）现行税收政策对农业产业化的制约
　　1．对农业产业化经营的税收优惠存在的弊端。一是农产品加工企业存在“高征低扣”的增值税税收负担。自2002年起，农产品加工企业免税农产品进项税扣除率为13％，按17％的税率计算销项税额，由此增加4%的税收负担。增值税“高征低扣”的规定，导致竹木、粮食、茶叶等农产品加工企业的增值税税收负担偏重；二是税收优化的对象主要是国家级农产品加工龙头企业，而当前县域国家级龙头企业几乎没有，数量众多的中小型农产品深加工企业被排除在税收优惠之外。
　　2．缺乏支持农村合作经济组织发展的税收政策。大力发展农村合作经济组织，使农业散户形成规模经济进入市场，提高经济效益，增强抵御市场风险的能力。自2004年起，中央连续三年在一号文件中，制定了旨在促进农村合作经济组织发展的战略决策。然而实践中缺乏有效的促进农村合作经济组织发展的税收政策，主要表现为：
　　一是农村合作经济组织不具备法人资格。按现行规定，农村合作经济组织在民政部门登记，不具备法人资格。没有法人资格的农村合作组织的生产经营活动得不到法律保护，其他市场法人不便与其签订购销合同。同时，由于不具备法人资格，农村合作组织不能享受国家给予企业法人的税收优惠政策。
　　二是对农村合作组织的捐赠得不到税前扣除。在民政部门登记的农村合作组织属于非营利组织，而接受捐赠是非营利组织资金的主要来源。世界各国对该类捐赠采取税前扣除的优惠措施，以鼓励社会对非盈利组织的捐赠。但根据我国现行税法规定，只有向经财政部、国家税务总局特许的25个非营利组织的捐赠才可以在税前扣除，同时对税前扣除的比例进行了严格限制（其中企业捐赠的税前扣除比例为12%，个人捐赠的税前扣除比例为30%）。“草根”农村合作组织被排除在特许的25个非营利组织之外。社会对农村合作组织的捐赠得不到税前扣除，大大限制了社会力量对农村合作经济组织事业的捐赠。农村合作组织难以获得外部捐赠，其生存和发展受到制约。
　　3．对农资生产的增值税优惠政策弊端日益凸显。国家为了增加农民收入，支持农业发展，制定了大量的农资生产企业税收优惠政策，然而对农资生产企业的优惠税收政策并未使农民得到真正实惠，农资产品的零售价格逆国家涉农税收优惠政策全面上涨，一些农资品种的涨价幅度已接近20％，其中农药的涨幅在20％—30％。国家免除农业税、实行种粮直补、农机补贴等巨额的惠农财政支出也因农资价格上涨而抵消。农民因农资价格上涨导致增加的支出与免除农业税、“直补”而得到的实惠基本相当。农民反复算帐对比，种地基本没有什么受益，耕地抛荒现象有增无减。
　　三、实现县域经济又好又快发展的税收政策与管理体制的完善
　　（一）建立公共财政，完善城乡财税体制
　　1．统一城乡税收制度。按照建立公共财政体制和现代税制的要求，取消专门对农民设置的税种，消除农村“使农民取得与其他社会成员平等的纳税地位，从根本上消除农村“搭车收费”的基础，确保农民非税负担不反弹。
　　2．统一城乡公共品支出。基本公共服务均等是化实现科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的基本途径。要实现公共服务均等化，就必须要改变原有“重大中城市、轻农村”城乡二元公共产品安排体制，加大对农村公共产品（如基础教育、交通等）的投入力度，为县域经济的发展提供必要的外部条件。同时基于农业的天然弱质性和低效益性，对农民购买用于农业生产的机器设备、农用物资中所包含的增值税应予以退还，以减轻农民负担，提高农民从事农业生产的积极性。
　　（二）促进中小企业发展，完善增值税制
　　1．变“起征点”为“免征额”。自2003年起提高了增值税、营业税的起征点，虽然这对鼓励下岗失业人员从事个体经营有一定的促进作用，但不达起征点的不用缴税，而达到起征点的要按全部销售额征税，产生起征点上下的税负不公平，不仅损害了公平原则，也容易诱发寻租和偷逃税行为。因此建议将增值税起征点改为免征额，消除临界点带来的税负不公。
　　2．适当放宽一般纳税人的认定标准。在纳税人划分上，应考虑该行业在社会再生产中所处的环节，确定销售额标准。为保持增值税链条的完整性，凡生产场所比较固定、产销环节便于控制、能按会计制度和税务机关的要求准确核算销项税额、进项税额和应纳税额的，都应该核定为增值税一般纳税人。

对商业零售企业可以适当降低认定标准，但对财务健全应作严格的规定。只要符合规定的商业零售企业可以认定为一般纳税人。
　　（三）加强地方财力建设，完善财税管理体制
　　1．建立县域税收体系，培育县级主体税种。具体途径有二：一是将现有地方税种（如房产税、营业税等）按属地原则进行收入级次分配，明确县级税务部门所征收的地方税种归入本级财政；二是将目前“名费实税”的收费、基金转化为税收，使其成为规范的财政收入形式。如将教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业费附加等改为文化教育税，土地使用费改为土地使用税，降低征收成本，由财政部门统一支配，提高使用效率，减少腐败现象。
　　2．适当调整中央与省之间增值税的分享比例。如前文所述，增值税的地区逆向调节效应，导致中西部省份在增值税分享中处于不利地位，因此建议增值税分享比例由25％提高到30％，增强中西部省级财政基本支付能力。
　　3．坚决清除各种不合理收费项目，对行政性收费和罚没收入实行“票款分离”管理，取消行政执法部门按收费或罚款比例提成的做法，从制度和源头上预防和杜绝“三乱”行为，以减轻县域经济的非税负担。
　　4．加大转移支付力度，增强省级财力。一是加大中央对中西部的一般转移支付力度。中西部在承受农业低效益的同时，为确保全国的“吃饭”做出了奉献，因此应当加大中央对中西部省份的一般转移支付力度，改善困窘的其财政能力；二是要加强省级以下财政转移支付力度。由于农业税的取消，以及省级以下地方税收体系的缺失，使得县乡财政极其困难。
　　（四）运用税收政策促进农业产业化发展
　　1．适度降低涉农企业税收负担。一是对农产品加工企业收购的免税农产品按17%的税率计提可抵扣进项税额，以解决增值税在农产品收购方面“高征低扣”的问题，降低农产品加工行业的增值税税收负担；二是适度调减农产品加工企业所得税税率，可按照新企业所得税法中规定的中小型企业20%的企业所得税税率征税，提高农产品加工企业的利润水平，鼓励和支持农产品加工企业向规模化、产业化发展，推动农产品向深加工和高附加值方向延伸。
　　2．运用税收政策加快农村合作经济组织的发展。一是确立农村合作经济组织的法人主体资格地位。修改《民法通则》中对法人的分类内容，在我国现行法人制度中增加合作社法人，使农村合作经济组织具备法人主体资格，以法人身份享受相关税收优惠政策；二是构建有差别农村合作经济组织税收优惠政策。对纯公益性农村合作经济组织应当完全免税，对一般公益性农村合作经济组织的非营利性行为免税,对其营利性行为征税，既有利于农村合作经济组织的发展,又有利于防止产生税收漏洞；三是允许对农村合作组织的捐赠实行税前扣除。自然人、法人或者其他组织自愿无偿为农村合作经济组织的捐赠，在计缴个人所得税或企业所得税时，允许进行税前扣除。
　　3．农资税收优惠政策的调整。一是取消农业生产资料的税收优惠，变“补企业”为“补农户”。国家给予农资生产企业的税收优惠并没有实现预期的政策目标，其根本原因在于“补企业”的税收优惠方式对市场价格机制的扭曲。因此，可以考虑将现在用于对农业生产资料企业的税收优惠以直接补贴的方式补贴给农民；二是以退税的方式退还农业生产者在农产品生产中所负担的投入物所含增值税；三是提高粮食直接补贴、良种补贴、农机购置补贴和农用生产资料综合直补的标准，减少涉农补贴发放的中间环节，将上述补贴直接发放到农户手中。
　　（五）促进县域经济发展，完善纳税服务体系
　　1．完善税务机构组织体系。当前国税、地税、财政分设的机构设置格局，存在征收成本高、管户交叉、征税交叉等弊端，需要在适当时机，对税收征管机构进行整合。有两种调整思路，一种思路是借鉴浙江、上海的经验，将财政和地税合并，改变目前地方政府收支职能的割裂局面。另一种思路是将国税和地税合并。随着“金财”、“金税”工程的发展与对接，为国税和地税合并提供了技术保障，可以先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。通过财税机构的整合，进一步提高财税部门的工作效率，减轻纳税人负担。
　　2．实行简政放权，实现税务工作重心向征管和基层的“两个转移”。对直接负责征管和为纳税人服务的基层税务部门赋予更多的税收管理权限，包括县市区地税局及所属的稽查局、税务分局（所）和办税服务中心等。要按照“合法、效能、责任、监督”的原则，进一步下放税收管理权限。法律法规没有明确规定不能下放的，原则上都要尽量下放到基层税务分局，涉及数量限制的，要扩大基层审核审批的数量限制。通过各级税务部门的工作方式由“强制管理型”向“执法服务型”的转变，不断优化税收服务，为实现安徽县域经济的发展创造良好的税收环境。
参考文献
1 王三运.《县域经济发展质量又好又快》,《安徽日报》2008年4月28日第1版
2 刘战平.振兴县域经济的关键是大力发展中小企业,http://www.ahpc.gov.cn/info.jsp?xxnr_id=513
3 庞凤喜. 关于农资税收优惠实施效果的考察及政策建议[J].铜陵学院学报,2006.6

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