您当前的位置:首页 > 管理论文>行政管理论文

主任会议对发挥地方人大常委会作用很关键

2015-07-02 14:21 来源:学术参考网 作者:未知
主任会议,作为处理人大常委会重要日常工作的机构,无论是在法律上,还是实践中,都表明它运转得如何,直接关系到地方人大常委会权力行使,关系到社会主义民主法制建设。目前,由于法律没有对主任会议的性质、地位、具体职责以及行权方式作出明确规定,使得一些地方对主任会议的认识比较模糊、操作也不规范,一定程度影响了人大常委会依法高效开展工作。为此,根据对《宪法》《地方组织法》《监督法》等法律的理解,结合主任会议实践情况,笔者就有关问题谈点肤浅认识,以供商榷。
  
  一、关于主任会议的设置
  
  主任会议的设置和发展有一个逐步完善的过程。1979年7月1日五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方组织法》,没有规定地方人大常委会设立主任会议。1982年修改《地方组织法》时,增设了主任会议。1986年修改《地方组织法》时,明确规定了主任会议的组成和职责。迄今20多年,法律未对主任会议作进一步的修缮,彰显国家对健全和完善这一制度持相当审慎的态度。
  探究人民代表大会制度为何要设置主任会议,个人认为主要基于两个因素考虑:一是为了节约公权资源和行政成本。地方人大常委会是地方人民代表大会闭会期间,代表人民行使管理国家事务的公权机构,具有重大事项决定权、监督权、人事任免权及监督指导下级人大工作等权力,工作内容多、也较烦琐,如果所有工作都由人大常委会处理,既费时又费事。如果有像主任会议这样的一个机构充当人大常委会的“操盘手”,它可以根据工作需要,及时启动并运转,为常委会会议审议、决定有关重大事项提供保障,可大大节约公权资源和行政成本,有利于提高人大常委会的工作效率。Www.133229.CoM二是为了加强党对人大工作的领导。人大及其常委会工作必须在党的领导下进行,这是我国政治体制所决定的。从主任会议组成人员结构来讲,其成员绝大多数是常委会党组成员,有的还是党委书记兼任常委会主任;同时,其组成人员大多经多岗锻炼,具有丰富的工作经验和政治阅历,组织纪律观念和大局意识很强,让这部分人担负处理人大常委会重要日常工作任务,有利于保证党对人大工作的领导,确保人大围绕党委“协调各方、统揽全局”开展工作。有关人大及其常委会其他组织或机构,就不具备主任会议拥有的资源优势,所以,制度上选择把主任会议作为人大常委会的“助手”,让其处理人大常委会部分日常工作,把常委会从繁杂事务中解脱出来,专注于行使法律赋予其的各项权力。
  
  二、关于主任会议的性质
  
  《地方组织法》第四十八条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”从这一段话中,至少可以得到这样的信息:一是主任会议是由于有关人员组成并以会议的形式行使职权的。二是主任会议是负责处理人大常委会重要日常工作的,也就是说,主任会议首先是一种会议;其次,主任会议是一个负责处理工作的机构。第三,主任会议是处理重要工作的,并不是常委会大小事情都由其进行处理。实际上,主任会议既是一种会议形式,又是一个工作处理机构的双重性质,已得到充分运用和体现。
  当前,虽然法律没有具体定性主任会议是权力机构、程序性机构、组织机构抑或工作机构,但笔者认为,人大常委会行使重大事项决定权、监督权以及人事任免权等权力,是法定权力机关的常设权力机构;主任会议只负责处理人大常委会重要日常工作,不具备人大常委会前述法定权力。所以,我们不宜把它当作权力机构对待,而是在厘清它与专委会以及常委会其他工作机构关系的情况下,把它视为具有特殊地位和作用的一个机构来认识,也许更为恰当。
  
  三、关于主任会议的地位
  
  要理解主任会议的地位,首先应弄清主任会议与人大常委会、专委会及常委会各工作机构几者之间的关系。《地方组织法》第三十条“各专门委员会受本级人民代表大会领导;在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导”和第五十三条规定“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构”,由此可见,人大常委会与专委会以及常委会各工作机构间是领导与被领导关系,这应该没有异议。法律没有对主任会议与人大常委会关系加以明确,但从对《地方组织法》第四十八条“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”的理解以及国家权力分配从高到低的体系看,主任会议也应在人大常委会领导下开展工作。对于主任会议与专委会以及常委会各工作机构的关系,我是这样理解的:既然在人民代表大会闭会期间,主任会议、专委会以及常委会各工作机构都在人大常委会领导下开展工作,这三者之间应属于分工职权不同,没有谁领导谁的问题。而今,在由主任会议负责处理常委会重要日常工作后,各专委会或常委会各工作机构具体办理的有关常委会重要日常工作,都要经主任会议“把关”处理,这就使主任会议成为常委会工作的实际“领导核心”,对人大常委会工作起着主导作用。
  尽管主任会议的地位突出,也不能把主任会议当成“小常委会”,更不能代替行使人大常委会才具有的特定权力,否则,将违背人民代表大会制度设立主任会议的初衷。在《监督法》实施后,仍有个别地方主任会议听取“一府两院”工作汇报后,对所听取的工作形成“主任会议意见”文书,并转交有关汇报的国家机关或单位,硬性要求这些机关或单位研究落实。这是不正确的。因为现行所有法律中,没有任何地方对“主任会议意见”作出过表述,说明其没有法律效力。既然如此,“主任会议意见”就不能等同于人大常委会的审议意见或决议、决定,也就无法要求“一府两院”强制执行。
  
  四、关于主任会议的职权
  
  主任会议的职权与主任会议的性质、地位是相辅相成的。按照《地方组织法》《监督法》等法律的规定,结合工作实践,笔者认为主任会议的职权主要体现为四个方面:
  一是组织权。筹备本级人大常委会会议;拟订人大常委会会议的议程、日程草案;研究讨论人大常委会工作计划、报告、总结及重要专题报告;组织常委会组成人员、人大代表开展视察或专题调查、指导协调人大各专委会和常委会各工作机构的日常工作等。
  二是提议权。向人大常委会提出代理省(市)长、市(州)长、县(市、区)长及代理院长、检察长人选议案;提出专门委员会的个别副主任委员和部分委员人选的议案;提出常委会工作机构负责人人选议案;提出其他对有关政治、经济、文化重大事项进行审议、决议、决定的议案;向本级人大常委会提议组织关于特定问题调查委员会等。
  三是提名权。提出组织特定问题调查委员会组成人员人选;提出代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选等。
  四是处理权。对同级人民政府、人民法院、人民检察院向人大常委会提出的议案,决定提请人大常委会会议审议;对常委会组成人员依法提出的议案,决定是否提请常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议,提出报告,再决定是否提请常委会会议审议;对人大常委会会议的决议、决定草案进行初审,决定提请人大常委会会议审议表决;对常委会组成人员依法提出的质询案,决定回答质询案的方式;处理常委会授权和委托办理的其他事项等。

  对于主任会议的职权,尚有些争论。有观点认为,主任会议既有实体性权力、又有程序性权力,我比较赞同这个观点。只不过,在权力“上行”并要由常委会会议审议、表决的事项,主任会议应行使的是程序性权力;在权力“下行”过程中,主任会议应行使实体性权力,以便于自主处理事务。有观点认为,主任会议听取“一府两院”工作汇报,就是行使监督权。我认为这个观点也不贴切。因为法律明确规定只有人大及其常委会才有监督权,并没有授权主任会议行使监督权;听取“一府两院”工作汇报,实际是主任会议了解工作情况的一种渠道,为常委会行使好监督权提供保障。还有观点认为,主任会议对“一府两院”、专委会以及常委会组成人员提出的议案,决定提请或决定是否提请常委会会议审议,就是行使决定权。我认为这个观点同样欠妥。因为这是主任会议处理人大常委会重要日常工作的方式,不能混淆于法律赋予人大常委会对重大事项的决定权。
  
  综上所述,我认为主任会议职权有三个特性。一是具有派生性。主任会议行使的职权,是在法律赋予人大常委会权力之外,处理人大常委会重要日常工作时所必需的权力,是人大常委会工作权力向下的延伸。二是重要性。主任会议虽然不能像人大常委会那样行使重大事项决定权、监督权、人事任免权,但其行使处理工作的权力,在人大常委会权力运行过程中,却起着非常重要的作用。三是具有特殊性。在法律没有明确主任会议性质、地位和作用的情况下,作为人大常委会的常设特殊机构,它的职权范围还有待进一步探索。
  
  五、关于主任会议的运行
  
  主任会议在人大常委会工作所起的作用,已无可厚非。如何进一步发挥好主任会议的作用,引起了各级人大工作者的高度重视。对此,笔者认为应重点从以下几方面入手:
  一是明确主任会议的行权原则。由于主任会议是具有特殊地位和作用的机构,所以,它不宜像常委会其他工作机构搞“首长负责制”,应采取集体负责、民主行权方式,与人大及其常委会行权原则相一致,才能从根本上克服人大工作“行政化”倾向。对决定处理任何事情、安排任何工作,都应进行充分讨论,认真听取各方面的意见。同时,在充分讨论的基础上,按照少数服从多数的原则,议定有关重要工作。为实现这个目标,在召开主任会议时,须有三分之二以上组成人员出席会议,采取无记名投票的方式表决,以全体组成人员过半数视为通过。为简化工作程序,也可不对每个议题进行投票表决,适度确定某些议题进行举手表决通过。
  二是规范主任会议的工作程序。主任会议的质量决定了主任会议履行职责的水平,切忌将其视为机关一般工作会。年初,应根据常委会年度工作要点和实际工作需要,对年度主任会议的议题作出计划安排(根据需要,也可以临时提出议题)。会前,主任会议应组织对要讨论的议题,采取视察、检查、调研、征求意见等方式,进一步了解掌握实情;对于主任会议听取的“一府两院”工作汇报,提请常委会会议审议的有关事项、提出的议案等,要形成规范的文件草案,印送主任会议组成人员,为主任会议处理工作提供可靠的依据。会中,要充分发扬民主,广泛听取主任会议组成人员的意见,并就研究的事项达成共识。根据会议内容需要,还可请“一府两院”、专委会及常委会工作机构有关负责人列席主任会议。同时,听取“一府两院”工作汇报后,可采取形成会议纪要的形式,交“一府两院”做工作参考。会后,由有关专委会或工作机构进一步落实主任会议议定的事项。
  三是界定常委会重要日常工作。在制度设计上,除法律明确规定应由主任会议负责完成的工作外,还应进一步明确哪些属于常委会重要日常工作,以利于处理好主任会议与各专委会以及常委会工作机构之间的关系,确保各机构在工作中不形成冲突,实现“控而不死、纵而不乱”,使主任会议的工作更具重点性和针对性。另外,对常委会重要日常工作是否就是常委会机关重要工作,法律对此没有作出说明,使主任会议在工作中容易“眉毛胡子一把抓”,既无意识扩大了主任会议的工作权限,又削弱了专委会或常委会工作机构工作的积极性和能动性,制约和影响了有关工作的开展。
相关文章
学术参考网 · 手机版
https://m.lw881.com/
首页