论文关键词:行政伦理 法制化 建设
论文摘要:加强行政伦理法制化建设是进一步推进我国行政伦理法制化建设的必然选择;是反腐倡廉、消除行政伦理失范现象的现实需要;是世界各国行政伦理管理发展的普遍趋势。我国行政伦理法制化建设已取得一定的成绩，但仍存在不少问题。进行行政伦理法制化建设必须加强行政伦理立法;建立监督行政伦理规范执行的专门机构;完善公务员行政伦理教育、培训制度。
行政伦理就是行政领域的伦理，是指调整行政主体在国家事务的治理和管理活动中所产生的各种利益关系的，并能以善恶进行评价的行为规范，以及行政制度、体制、规则、程序等行政构件所体现的伦理精神和道德倾向(本文主要指国家公务员个体的行政伦理)。在改革开放和发展社会主义市场经济的今天，政府的道德状况、行政人员的道德水准、行政构件的伦理德性等对社会建设和发展有深刻的影响，为此，必须加强行政伦理建设。当前，我国公务员的行政腐败、行政伦理失范等现象还大量存在，从一定意义上说，是行政伦理法制化建设力度缺乏所致。因此，在我国正处于进一步深化改革、体制转轨、社会转型的特定历史时期，研究行政伦理法制化建设具有重要的现实意义。
一、加强行政伦理法制化建设的必要性分析
(一)这是进一步推进行政伦理建设的必然选择
这主要体现在以下三个方面:首先，加强行政伦理法制化建设有助于弥补当前行政伦理建设存在的缺陷。当前行政伦理建设的一个重要缺陷就是缺乏强制性制度约束力量的保障。WWw.133229.coM行政伦理法制化不仅便于公务员知道行政伦理建设的具体内容，而且还加强了对公务员的外在强制性约束，可以促使他们遵守行政伦理规范。其次，加强行政伦理法制化建设有助于克服我国传统行政伦理的不良影响。我国传统行政伦理极端强调伦理道德本身的教化作用，实行以.‘情”为中心的伦理管理，把“情”摆在一首位.然后才是“理”、 “法”，并且将官员个人道德修养看作是一切行为的基础。但是单纯的依赖个人修养，是不能达到重塑良好人格这一目的的。因为个人伦理道德责任毕竟只是一种软约束，它不能有效地遏制某些个人做出违反伦理道德的行为。实现行政伦理法制化，用这种硬约束即外在的强制力量，将推动和保障伦理道德要求在行政活动中的实现。最后，加强行政伦理法制化建设有助于树立新的行政伦理原则与规范。在我国社会转型时期，进行行政伦理建设所依赖的社会环境发生了重大变化，特别是市场经济体制的建立和经济成分的多元化，导致社会伦理道德的多元化。在这种情况下，实现行政伦理法制化，可以有效地抑制公务员违反伦理道德的行为冲动，净化社会的伦理道德环境，弥补已经弱化了的社会舆论的力量。这就有利于新的行政伦理原则和规范深人人心，促使公务员尽快形成遵守行政伦理的心理定势和行为习惯。
(二)这是反腐倡廉、消除行政伦理失范现象的现实需要
在我国新旧体制交替过程中，对行政权力的监控机制并不健全，同时又因社会分配调节机制的乏力而导致公务员收人水平相对较低，这两种状况并存，极易引发腐败现象的滋生和蔓延。近年来在发展社会主义市场经济的过程中，政府行政行为受到市场“逐利原则”和“交易原则”的不良影响，部分行政主体热衷于权力寻租、权钱交易、贪污受贿。行政权力这时便异化为少数人谋取私利的工具和手段。行政伦理在少数行政主体身上失去应有的调控作用。因此，从本质上讲，行政伦理失范应属于行政权力的一种异化现象。
行政伦理失范的表现形式多种多样，但无论何种行政伦理失范，其实质在于行政权力主体违背权力的公共性，实现非公共利益。要消除行政伦理失范现象，彻底遏制行政腐败，必须加强行政主体的素质教育，引导行政主体自觉遵守行政伦理原则和规范。由于行政主体的性质、地位及作用具有特殊性，人们对其的期望和要求都很高。行政主体在行使国家权力的同时，理应承担更多、更高的义务，其中包括行政伦理责任。如果单纯依靠行政主体的自律是难以达到对行政权力控制这一目的的，因此，必须追究行政主体的行政伦理责任。所以，要想反腐倡廉、消除行政伦理失范现象，必须加强行政伦理法制化建设。
(三)这是世界各国行政伦理管理的普遍趋势
实现行政伦理法制化，并建立相应的伦理道德组织，进行制度管理，已成为世界各国行政伦理管理工作的普遍趋势。这些国家把行政主体必须遵循的一些伦理道德纳人有关法律、法规。如印度在1964年就制定了关于中央政府公务员行政伦理准则的专门法律《中央文官行为准则》;美国鉴于“水门事件”暴露出政府道德方面的严重问题，国会于1978年通过了《政府道德法案》，1993年又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》;1981年韩国通过了《公职人员伦理法》，其后又根据形势进行了多次修订;加拿大于1994年颁布了《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》;墨西哥又紧随其后制定了《公务员职责法》。法国、英国等许多发达国家都颁布了类似的道德法典。
新加坡、巴基斯坦等许多亚洲国家也都有了明确的行政伦理法规。这些以法规形式确定的政府机关及其公务员行政伦理规范，大体包括以下内容:一是忠于国家、忠于宪法、忠于职守;二是廉洁奉公，不能以权谋私;三是履行职责，服从命令;四是严守国家秘密;五是树立公务员良好社会形象;六是对于违反行政伦理道德者严厉惩处。其规定具体、明确、易十操作.并设有专门的事权统一的行政伦理监督机关。如美国设置了政府道德办公室和道德官员，其职能是对政府官员和公职人员的道德操守予以有效监督;法国设有“宪法委员会”、“行政法院”;英国、加拿大等国设有“行政裁判所”;韩国设定了公职人员伦理委员会;新加坡设有“贪污调查局”等等。无论行政伦理管理的具体方式在各个国家会有多大的不同，确定无疑的是:行政伦理法制化已经成为行政伦理管理的普遍趋势。行政伦理的提升和重建必须通过法制化来实现。
二、我国行政伦理法制化建设的现状与问题
我国在行政伦理法制化建设方面做了不少工作，并取得了一定的成就。近年来，我们党和国家相继颁布了一系列关于国家公务员的行为规范。例如，《国务院工作人员守则》、《全国人民代表大会常务委员组成人员守则》、中共中央办公厅和国务院办公厅《关于党政机关县(处)级以上的领导干部收人申报的规定》和《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》等，特别是《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)})的出台，标志着我国行政伦理法制化建设步入新的阶段。
但是，我们也要看到我国在行政伦理法制化建设方面存在的问题。这些问题主要表现在以下几个方面:一是这些规定没有上升为国家的法律，效力等级太低，影响其权威性和强制性。例如，我国还没有制定“国家公务员法”，更没有“行政伦理法”或“公务人员伦理法”以及实施的具体法令;二是这些规定不详细，不具体，并过于分散，可操作性差，不便执行。例如《国家公务员暂行条例》对国家公务员应履行的八项义务虽作了明文规定，但未将其明确为行政伦理规范，而且其内容过于原则，缺乏细化和惩治措施，因而难于具体操作;三是将公务员的纪律、义务与伦理规范混合在一起。既不全面，也不明确，极易引起行政主体对行政伦理规范的忽略;四是没有相应的组织制度保障。我国没有实施行政伦理法的相应机构，如伦理委员会和伦理委员会办公室等。
三、进行行政伦理法制化建设的思路和途径
借鉴国外行政伦理法制化建设的先进经验，结合我国具体实际情况，我国进行行政伦理法制化建设的思路和途径应包括以下几个方面:
(一)加强行政伦理立法
除了宪法、行政法和刑法典中的有关行政伦理规范的规定以外，还应加紧制定专门的行政道德法典。以及法律实施细则。行政伦理立法的内容应涵盖全面、应涉及公务活动的各个方面。主要应包括:(l)从事公务活动必须遵守的道德行为规范。其总体要求应有:公共利益至上，忠于国家和社会，忠于法律，公正地执行公务，洛尽职守，不谋私利。具体而言这些规定应包括一些详细的措施，以防止这些道德行为规范流于形式。如严禁在公务活动中送、收礼品，不得利用公职谋取私利，限制公职以外的活动，禁止不正当使用政府未公开的信息和国家财产，个人申报财产等等;(2)确定管理廉政事务的机构及其职责权限;(3)对公务员进行从政道德教育和监督的措施;(4)对违反从政道德行为的处罚尺度及程度，加强对有关惩处的规定。惩处规定的内容主要包括种类、权限、程序，以及受理举报和防止打击报复等;(5)对离职人员在一定期限内的某些活动作出限制性规定。一个值得注意的问题是，行政伦理立法应具有可操作性，即从一般原则性规定走向定量规定。如关于礼品申报制度，《美国行政部门雇员道德行为准则》规定，每次礼品不得超过市场价20美元，一年内从同一位送礼者处接受的礼品总价值不得超过50美元。而我国《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》却缺乏这种定量性的条款，仅指出“价值不大的以外，均须登记”，失之于笼统，缺乏可操作性。所以在行政伦理立法中，应尽量量化原来一般原则性规定，使之具有可操作性。
(二)建立监督行政伦理规范执行的专门机构
对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处，是使公务员遵守行政伦理规范的重要保证，因此，必须加强行政伦理规范的执法监督。应设立专门的行政伦理机关，并以立法的形式确定其职责和权限，负责对公务员从政道德行为进行监督并对违反从政道德行为进行惩处。借鉴国外经验，可以在我国设立行政伦理委员会。行政伦理委员会宗旨是:加强公务员行政道德建设，提高公务员的行政道德修养，保障行政行为合法，促进廉政建设，提高行政效能。委员会由全国人大选举产生，是国家法定机关建置，对全国人大负责并报告工作。委员会由一定的机关组织和人员组成。委员会履行下列职责:(1)检查国家公务员在执行法律、法规和公务员行政道德过程中的问题;(2)受理对国家公务员违反法律、法规和公务员行政道德行为的控告、检举;(3)调查处理国家公务员违反法律、法规和公务员行政道德行为;(4)受理国家公务员或其主管行政机关对委员会作出的建议、处理决定不服的申诉等。委员会在履行职责的同时拥有以下权限:(1)接受举报权;(2)调查权、搜查权、逮捕权、限制处理财产权;(3)采取预防措施权;(切建议权、处理权;戈劝公诉权;(6)制定机关政策法规权;(7)独立预算权等。委员会应按照一定程序开展工作。委员会应受到全国人大专门委员会的监督，委员会应向全国人大提供年度报告，这样全国人大既可以知晓委员会的工作情况，又能加强对委员会的监督。同时委员会还受公众、舆论等方面的监督。一旦发现委员会成员有滥用职权、循私舞弊、玩忽职守、泄露秘密或侵犯他人合法权益的情况，将对其进行严惩。
(三)完善公务员行政伦理教育、培训制度
对公务员进行行政伦理教育、培训是行政伦理法制化建设不可缺少的一个环节。我国公务员教育、培训制度已比较规范化，如《国家公务员暂行条例》第十章和国家人事部发布的《国家公务员培训暂行规定》对我国公务员培训的原则、机构、分类等作了专门规定，但也存在方法单一、缺乏长期计划性等缺陷，还应努力完善。第一，应以立法的形式来保证公务员教育、培训工作进行。当前应研究制定与《国家公务员培训暂行规定》相配套的国家公务员行政伦理培训指导方案。与此同时，各地区各部门也应结合实施《国家公务员暂行条例》，制定相应的公务员行政伦理培训实施细则。第二，应坚持理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效等原则对公务员进行行政伦理教育、培训;应加强对公务员的素质教育，提高公务员对行政伦理准则和规范的认识和理解水平，培养行政主体正确的权力意识、服务意识、守法观念等，以使之内化为公务员行为的价值导向;教育、培训的对象应具有全员性，从新录用人员到高级公务人员都要接受教育、培训;教育、培训方式应具有灵活多样性，采取脱产和在职相结合、定期和临时相结合等多种方式。
参考文献
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