近年来，随着中国财政收入的大幅度递增和国家对高等教育事业的日益重视，政府对高等教育事业资金投人力度在逐年加大。在现行教育经费预算体制下，教育经费的增量资金主要是通过项目预算的形式进行投人，因此在近年来中国高校项目资金金额也呈现出大幅增长的态势。同时，随着公共财政改革的逐渐深入，对高校项目管理水平也提出了更高的要求。在此情况下，如何进一步提高高校的项目管理水平，对规模日益增加的项目资金进行有效管理，以满足公共财政改革的要求，使项目资金的使用在合规的前提下获得最大的效益，便成为中国高校的项目资金管理者所必须面对和急需解决的一个重大的现实问题。本文将以系统论和控制论为指导，应用项目管理和内部控制理论，结合笔者的专项管理工作实践，对高校项目管理体系的构建与实施这一项目管理的基础性问题进行探讨，以求为高校项目管理水平的提高有所禅益。
一、单一项目负责人制的主要风险分析
中国自1983年3月，由国家计委颁发的《关于建立健全前期工程项目经理的规定（草案）》中明确提出建立项目经理或项目负责人负责制以来，对项目管理实行项目经理或项目负责人制一直是各行业、各部门和各单位在项目管理实践中所奉行的一个最基本的原则，髙等教育系统自然也不例外。在此制度下，项目负责人对于项目的计划、进度、资金的使用和项目绩效负有全责，在项目预算执行和项目经费使用上享有“一枝笔”的权限。从管理学角度出发，实行项目负责人制确实是做好项目管理的一个最优组织制度设计。因为在具体的项目实施过程中，必须要有一个具体的人员既享有项目的执行权，同时又要对项目实施的效果承担责任，以达到预算硬约束的管理效果。
但是，问题在于仅仅依靠项目负责人制这一单一的制度设计是无法能够保证做好项目管理工作的。换言之，单一的项目负责人制在项目管理工作中存在着一些不可避免和无法消除的风险，需要借助于其他的制度设计来加以弥补和防范的。具体到高校项目管理实践中，这些风险主要体现在以下方面：
1.项目负责人项目管理能力的不足所带来的项目无法顺利实施的风险。根据项目管理理论，要想使项目能够得到顺利执行,项目负责人必须具备很强的计划（预算）、成本控制、组织协调、人力资源管理、沟通、绩效管理等方面的能力，任何一项能力的缺失都有可能导致项目无法顺利地进行。但是，上述能力必须经过高强度的专业项目管理培训和长期的项目管理实践才有可能获得，而在高校实践中，大部分项目的项目负责人并不是专门从事项目管理工作的，很难同时具备上述能力。另外，将项目的顺利进展建立在一个“全能”、“英雄”式项目负责人的前提假设之上本身就是一件极具风险的事情。
2. 项目负责人对财经规定的漠视或不熟悉所带来的项目执行不合规的风险。随着以部门预算编制改革、国库管理制度改革、政府采购制度改革和政府收支分类改革为主体的财政预算改革的不断深人，项目资金预算的刚性进一步增强，资金的收付和采购的执行更加严格、规范，项目的绩效考评也进一步得到强化。在这种情况下，如果项目负责人继续按照在粗放财政资金管理体制下形成的粗放式项目资金运用思路和习惯来执行项目’漠视财经规定或疏于对财经规定的学习，则将会使项目的执行处于违规的”高危”状态。
3. 项目负责人行政和管理资源的缺乏所带来的项目执行的低效率。项目的执行是一个系统的工程，其中资源的有效整合和合理分配是项目顺利进行的一个关键因素。在高校项目管理实践中，很多项目负责人由于所在单位和所处职位的局限，是很难获得足够的行政和管理资源以保证项目高效、顺利执行的。以采购招标为例，一个来自院系的项目负责人，如果没有学校相关管理部门的协助和支持，是很难独立、高效地完成大宗货物或工程采购的。
二、高校两级项目管理体系的构建框架
从上述分析可以看出，单一的项目负责人制是无法保证高校项目得到有效执行与管理的。项目的执行是一个系统工程，它除了要求项目负责人起主导作用外，还与学校的各职能部门和各层次的人员有着密切的关系。因此，在构建项目管理体系的过程中，我们除了坚持项目负责人制，采取措施继续增进和强化项目负责人的主导作用外，还应该加强学校校级的项目管理制度和能力的建设，来为项目负责人的项目执行提供有力的支持和有效的监控，确保项目得到合规、有效地执行。综合考虑个体项目和学校整体这两级项目管理制度，我们便可以在学校范围内构建一个相对完整的项目管理体系，如图1所示：
从上图可以看出，高校的项目成功实施依靠两个层次的项目管理能力：项目级管理能力和学校级管理能力。而其中，学校级管理能力是为具体的项目实施提供一个良好的项目管理环境和支持与监控体系，是学校项目核心管理力的基础。在这种项目管理体系框架下，项目的成功实施，在很大程度上并不取决于项目负责人，而是取决于学校整体的项目管理能力，也就是说，即使项目负责人存在诸多不足，但是在学校整体有效的项目管理制度和能力的约束与推动下，项目实施的成功也有足够的保证。这样一来，便把由单一项目负责人制所带来的诸多风险进行有效地化解与防范，为项目的成功实施提供了足够的保障。
三、学校级项目管理能力的建设要点分析
鉴于学校级项目管理能力建设在项目管理体系的重要作用和基础性地位，下面本文将主要就学校级项目管理能力建设的主要方面及其建设要点展开探讨，见图2。
1. 确立项目归口管理体制，形成强矩阵式的项目管理组织体系。按照项目的内容和绩效目标，项目被分为若干类别，而不同类别的项目都有其各自的运行规律和管理特点。在这种情况下，如果将所有项目不分类別的由一个部门（如学校财务处）进行管理，则势必无法做到专业指导和内行管理。鉴于此，为了提髙项目管理的效率和效益，学校有必要确立归口管理体制，将不同类别的项目的管理权利授权给相应的职能部门，由其安排专人作为本部门的项目管理员对所归属项目的实施提供专业性的管理和有效的监控，并对项目的实施给予充分的资源支持。为了保证责枒利的对等，各归口管理部门和部门项目管理员在承担一定的管理责任的同时，还应该享有一定的项目资金预算分配权利，同时学校应对归口管理部门和项目管理员的管理工作进行考核，视业绩兑现奖惩，以充分调动其积极性和自主性。项目归口管理体制的确立和项目管理员队伍的建设有助于进一步完善高校项目管理的组织架构。项目管理理论证明，从一般的职能式组织结构，到弱矩阵、平衡矩阵的组织结构,再到强矩阵的项目管理组织结构，项目管理的力度、效率和绩效是逐步递增的。传统上高校是基于职能划分进行机构设置的，这种组织形式非常不利于高校的项目管理，而项目归口管理体制的确立和实施则有助于对基于职能制的项目管理组织形式进行改造，形成如下的强矩阵式的项目管理组织形式:
上述强矩阵项目管理组织结构加强了各职能部门之间的横向联系，具有较强的适应性和灵活性，同时也能更好地调动各职能部门和各类专业人员的积极性，有利于提高项目管理的专业化水平，进而为高校项目管理水平的提高提供了有效的组织保障。
2. 加强流程管理，提髙项目执行的合规性和执行效率。在构建与实施有效的高校项目管理体系过程中，不仅要考虑纵向上的项目管理责任的分解与落实，还要着力构建横向的流程责任管理体系，明确项目业务流程以及相关各方在办理经济业务过程中的权利与责任，并将其汇编形成《项目管理流程手册》，进而以高效规范的业务流程来保证项目的顺利实施，提高项目执行的合规性和执行效率。以协议采购业务为例，政府规定不管何种资金来源，只要是采购属于集中采购目录范围内且在公开招标限额标准之下的设备，应履行协议采购程序，不允许自行采购。根据此规定，各项目主体在进行相应设备采购时，必须要按照协议采购的程序来办理，而协议采购的流程是否顺畅、流程所涉及的各方（申请采购单位、资产管理部门、财务部门、政府采购部门、供货商）是否权利与责任明确将直接影响到各项目主体对项目预算的执行。
3. 充分利用项目管理工具，实施有效的进度监控。进度是项目管理的一个核心管理指标。学校项目管理单位应充分利用项目管理的时间和进度管理工具，如网络图、甘特图、里程碑计划等，来对项目的执行进度进行有效的管理。在此过程中，主要抓好以下关键点：（1)在项目预算批复时，应使用项目管理工具，将项目的执行方案和具体T作的进度要求来加以明确；（2)在项目的执行过程中，应根据事先确定的项目执行方案和进度要求，来对其重要里程碑式工作的完成情况进行追踪和考核，发现差异，及时采取措施加以修正，以保证项目执行的进度能够达到要求。
4. 加强采购和招投标的管理，严格项目执行的财务控制。根据现行财政预算改革对于项目执行的有关规定，按照项目执行方式来划分，项目可以分为：(1)政府采购项目。具体又可以划分项目采购和协议采购两种类型，其资金原则上由财政局国库处直接支付。对于政府采购项目，其控制的关键点在于：项目采购招投标程序的规范性及项目实施过程中重要里程碑事件完成情况的考核、项目采购合同的管理、项目采购质保金的收取与支付、协议采购的规范性、所采购资产的固定资产人帐等环节；（2)非政府采购的授权支付项目。具体又可以划分为非集中采购目录且未达到政府采购标准的货物及工程的采购和软性项目支出。对于前一类项目，其关键控制点主要包括：学校招投标管理组织的设置及职能的划分、校内招投标程序的规范、招投标过程的追踪及重要里程碑事件完成情况的考核、采购合同的管理、采购质保金的收取与支付以及采购资产的固定资产入帐等环节。对于后一类项目，其关键控制点主要包括：项目的开支范围和支出比例是否符合相关规定；项目是否严格执行项目支出预算；项目的执行进度是否达到要求等环节。学校应针对上述不同类型项目的不同特点，制定相应的管理制度和措施，以加强对项目执行，特别是财务收支方面的管控。
5. 建立项目的后评价体系，加强项目的绩效监控和考评。随着公共财政改革的日益深入，项目的绩效问题越来越得到重视，以绩效为核心的绩效预算也被确立为财政预算改革的一个重要方向。近年来，各部门颁布的项目绩效考核指标体系充分体现了项目绩效考评内容的广泛性：既有反映项目立项决策水平的考核指标，如与发展规划的相一致程度，也有反映项目实施过程绩效的考核指标，如项目实施的组织及财务管理情况，又有反映项目建设效益的考核指标。在这种情况下，项目的绩效考评实际上就是项目的后评价。项目后评价是项目建设结束后，对项目立项决策、设计、施工建设、运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，其内容包括立项决策评价、项目实施评价、项目运行评价、建设效益评价等，上述评价内容相互联系，构成了项目后评价体系。在髙校项目管理实践中，在对项目进行绩效监控和考评时，不能简单地只考核项目实施的结果，而应通过建立项目后评价体系，对项目的立项决策、实施过程、实际运行、建设效益等全过程进行系统分析和评价，找出项目绩效管理中的问题所在，及时总结经验和教训，为项目绩效水平的进一步提高打下良好基础。
6. 建设知识经验库，加强项目管理知识和经验的积累。'项目实施中，能否不断积累知识和经验，如项目的预算数据，能否不断优化，使得项目预算越来越准确，是学校项目管理能力的重要体现。根据项目管理的特点，学校应主要建设以下三个知识和经验库。第一个是“估算数据库”，通过积累估算数据，提供给项目负责人学校级的估算依据，提升估算精确度。第二个是“风险评估表”，风险评估表的评估项是多年教训的积累，帮助项目负责人评估项目的风险。第三个是“项目生命周期库”，记录学校项目实施的最佳实践。项目负责人可以应用学校同类项目的最佳实践，获得学校过去的经验，提高项目的绩效。
另外，学校还应加强对项目负责人进行有关项目管理知识的培训，提高具体项目层次人员的项目管理能力。同时，一个高效的项目管理体系还需要强有力的保障机制加以配合。该保障机制主要包括会计核算制度、资产管理制度和内部控制制度等。其中，高校必须按照财政预算改革和项目管理的要求，建立相应的会计核算体系，为项目预算的编制、执行和管理提供真实、完整、及时的会计信息。
作者简介：许江波（1972-).男，首都经济贸易大学会计学院副教授，管理学博士。
