创新是一个国家进步的源泉,是一个民族繁荣昌盛的不竭动力。高校是国家创新体系的重要构成，尤其在突破型创新方面的地位和作用尤为突出，国家特别注重引导高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中积极探索。近年来，国家加大对高校科研经费的投人，纵向项目立项数量和金额不断创出历史新高。然而高校纵向科研管理制度存在着一些不完善之处，造成高校的科研工作与国家社会的需求对接度不高。因此，发现和探讨现行高校纵向科研项目管理制度存在的问题，有针对性地提出对策，不仅能够在理论上拓展高校科研管理研究的深度,而且有助于认清高校科研管理的现状和问题，为现实中推进高校科研工作的改革提供决策参考。
一、我国高校科研管理制度的现状
在“项目治国”大背景下，纵向科研项目的实施与推进是推动高校创新能力的重要手段。纵向项目管理制度与项目经费管理制度是高校科研管理制度的根本性制度，横向科研项目管理基本上以纵向项目管理为参照,实施的是相对宽松的管理理念。围绕纵向科研管理制度形成了科研团队搭建、项目申报与实施、项目转化与服务社会一系列制度，在此基础上构建了高校教师管理、职称评定、教学改革、机构评价等制度。因此,项目管理制度与经费管理制度是纵向科研管理制度的根本性制度,又可称之为核心制度。
(一）纵向科研项目管理制度现状
纵向科研项目一般由高校科研管理部门具体管理、高校基层单位协助管理、项目负责人负责项目执行。从项目管理流程来讲，项目管理包括项目立项、过程监督、预算调整、项目结题4个部分。
项目申请与立项。纵向科研项目往往由项目主管单位下达项目申请通知，确定项目管理基本办法、选题基本方向、申请书填写基本要求，高校科研部门负责项目申请的组织、审核与上报，院系动员相关人员组建队伍进行项目论证、撰写项目申请书并进行项目立项的初审。经过初审，院系会将申请书上交科 研管理部门复审，复审过后科研管理部门会将申请书上交主管部门，主管部门同意立项后下达经费，科研管理部门办理项目立项和经费人账手续，再由院系将经费本移交给项目负责人。
过程监督。目前,高校的过程监督主要通过定期抽查在研项目、科研成果报送前同行专家评议、通过科研管理系统预警功能进行预警和监督3种方式进行。
预算调整。项目预算一经批复,原则上不予调整,如果确需调整并符合要求，可以按调整程序进行调整。
项目结题。科研管理部门发文组织或项目负责人申请项目结题，相关单位组织项目负责人填写结题材料并由相关单位初审项目结题情况，根据情况由单位学术委员会主任签字盖章，相关单位将《结题报告》连同研究成果一起报给科研管理部门，由科研管理部门组织复审，待复审通过后用印、上报。项目负责人凭科研管理部门开具的经费结账通知单到财务管理部门办理经费结账手续。
(二）纵向科研经费管理制度现状
纵向科研经费管理制度不仅是高校科研项目管理制度的重中之重,而且在整个高校科研管理方面占有很重要的地位,多数高校在制定一般经费使用流程、使用范围的基础上，还针对不同的项目级别制定了相应的管理办法,如国家级重点项目经费管理办法、国家一般项目经费管理办法、省级项目经费管理办法、校级项目经费管理办法等，详细规范了各类科研经费的使用流程和使用范围。
就高校科研项目经费管理体制而言,由学校财务主管部门对项目经费的使用情况进行严格监督，经费专款专用、单独立账、独立核算，按照项目立户管理，确保合规合约，符合国家普遍性财政支出制度要求和有关部门的特殊性要求。项目负责人及其团队负责项目经费的支出与审批,高校科研部门负责项目经费的支出的例行化审核。从操作层面看，项目负责人及团队负责项目经费的具体支出，是第一责任人（单位），要知晓项目经费的具体流向;高校科研管理部门负责主管项目经费的报销资格审批，财务部门只看票据是否符合报账要求。我国高校纵向科研经费管理在某种程度上处于分离状态,分属于项目负责人、科研管理部门和财务管理部门。因此，由于三方信息沟通渠道不畅通导致监管脱节。
(三）项目鉴定现状
项目鉴定比较详细地阐述了项目结项时应该达到的目标、提供的材料和进行的程序，与此相关联每个学校也出台了成果鉴定、专利管理等办法。在现实中，往往由项目负责人在科研管理部门授权下召集相关专家进行鉴定’然后送达主管部门，主管部门组织专家进行同行鉴定，根据结果确定等级。
总之,在纵向科研项目管理与经费管理具体内容中，“只见项目不见人”的文本主义是纵向科研管理的基本实践理念，有关部门在项目具体操作与实施过程中是缺位的,基层单位只在申请时参与其中，在后续管理及财务管理中鲜见身影。在我国现行高校管理体制中，纵向科研项目制的运行目标明确、控制严格、管理规范,但在项目管理过程中，却削弱了某些部门的权力，项目具体管理与经费管理没有反映科研项目本身的特殊性。不过，在纵向科研项目权威下，高校表现热情，每天都在想项目、盼项目，项目多少、等级、经费数额成为衡量高校办学水平的一个基本指标。
二、我国纵向高校科研项目管理制度存在的问题及原因
纵向科研项目的设置与运行,使得以完成专门的科研预期事务为基础的高校及其科研团队具有了很强的合法性和权威性，与其捆绑的系列制度给高校常规目标实现带来了较大冲击。在多部门协作共治框架下,纵向科研项目管理并不明确归属于常规组织结构的某个层级或位点。纵向科研项目设置与运行的初衷恰恰是要突破这种常规组织结构，然而在具体的管理制度方面并没有打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排(块块）运行框架，因而带来了诸多问题。
(一）高校纵向科研管理制度存在的问题
第一，高校科研团队缺乏专职人员。目前,我国高校纵向科研团队由两支队伍组成，一是导师及其研究团队,二是跨单位的协同创新研究团队。其实第二支队伍之所以能够存在并运行，在于其依赖于第一支核心队伍。高校科研队伍很少有专职人员的存在。根据国家的要求，教师的第一任务是教学，即向本专业的学生传授专业知识。博士生和硕士生的首要任务是完成学校安排的课程，同时发表高水平论文，科研活动只是教师和学生在课余时间从事的活动。导师在从事教学任务的同时还要带领自己的科研团队做科研项目，而导师的上课时间需要服从学校的教学安排,其科研时间被课表安排打乱,所以导师一般用自己上课之外的时间从事科学研究，没有大量的时间与其科研团队沟通交流，也没有更多时间和精力钻研科研活动。博士生是科研团队的主力军，应从事科研任务中最具有难度的创新任务。但是博士生在学习1年基础课之后,要用2~3年的时间发表多篇高水平论文并提交毕业论文，很难有大量时间潜心钻研科研任务。而硕士生因为其阅历和专业技能不足，无法胜任科研创新任务。此外，博士生和硕士生在完成学业后,就自动脱离团队，每年又有新的博士生和硕士生进人团队,这就导致整个科研团队缺乏必要的稳定性。科研团队往往为了获得国家经费支持，根据国家课题申报的变化更改研究方向，其研究计划和研究方向也缺乏稳定性，团队组织和建设缺乏整体意识和全局战略。
第二，高校科研项目管理过于个人化。高校科研项目管理中存在的突出问题有项目管理过于繁琐、科研项目管理“重申报、轻验收”、科研经费管理过于死板、科研经费监管缺乏部门之间的有效配合。在现行的高校评价制度中，项目是评价高校科研能力甚至学校排名的一个重要指标，每个学校都极为重视项目申报，制定了一系列规章制度保证项目申报的顺利进行和较高的获批率。但是，在项目获批以后，后期的实施和结题却没有引起高校的足够重视，完全变成项目承担者的个人行为，高校仅仅在经费使用上进行监管和管理。
第三,高校科研经费项目管理过于细致。我国高校并未建立针对科研经费相关部门协同配合的监督管理机制,高校科研管理部门和财务管理部门之间缺乏有效的协调配合。在经费管理上，每个学校都建立了一套严格的财务制度，这虽然有助于防止腐败和挪用、滥用资金,却导致科研经费管理过于死板。科研管理部门只关注课题的级别和科研经费的多少，缺乏对科研经费使用的监管;财务管理部门人员对科研项目的要求不熟悉，与项目负责人在报账过程中易发生摩擦与冲突。
第四，纵向科研项目激励功能发挥不足。我国财政部明文规定了有关科研经费使用的方法及限制。财教〔2011〕434号规定“科研课题经费分为直接费用和间接费用”，而无论是直接费用还是间接费用都不能用于支付科研人员的工资。在直接费用中只有15%的劳务费可以支付给科研团队中没有工资收入的科研人员，显然教师不包含在其列。然而高校教师在繁重的教学压力下，教学科研双肩挑确实不易。髙校教师从事科研活动不能得到应得的经济物质支持，是导致高校教师套取科研经费违规违纪现象多发的根本原因之一。
(二）高校纵向科研项目管理制度问题的成因
我国高校科研管理制度之所以存在这些问题，主要有科研管理的文本主义、科研管理价值观偏差、科研经费管理“三公化”等原因。
第一，纵向科研项目管理的文本主义。为了保证科研项目的正常开展和顺利进行，几乎每个高校都制定了一整套项目管理规章制度，从课题申报到结题都做到了“有法可依”。但是这样看似完善的制度忽视了对从事科研项目的人与事的管理，更多地聚焦在科研项目申请文本、结项文本、票据文本的管理上，项目是否符合申报立项约定、是否团队化运作、是否符合规范等问题被忽略了。这在一定程度上导致团队成员鱼龙混杂，成员管理缺乏必要的规章制度,各种项目管理制度很难落到实处。
第二，科研管理重应用轻基础。科研管理价值观上的偏差是导致当代中国高校科研问题丛生的另一个重要原因。当代中国高校科研管理中的一种错误思想倾向便是“唯成果论”。这与现行的科研评价制度紧密相关。在科研管理过程中，更看重最终的科研成果,科研成果成为所有科研管理工作的中心，实践中为了保证较快、较好地形成一些有分量的科研成果，甚至出现违规操作的行为;科研经费往往向科研成果较多、较好的科研人员和团队倾斜,长期从事基础研究、见效较慢的人员和团队则缺乏必要的经费支持，甚至在政策上予以限制。
第三，科研经费管理“三公化”。纵向科研项目经费来自国家有关部门，是财政预算的一部分，科研项目经费管理要符合财政支出基本要求是普遍性财政制度的必要要求。但是高校科研项目管理部门毕竟不是政府部门，科研活动毕竟不是行政管理活动，其经费支出有其特殊性，不能完全参照“三公”经费管理办法进行管理。
第四，多部门间合作共治机制尚未建立。财务部门在财政支出方面比较专业，科研部门比较擅长项目组织与推动，项目负责人对具体领域研究比较熟知,理论上这些部门和人员应合作共治。但在现实中，纵向科研项目时间安排、具体事项及开支、具体产物及其影响等信息掌握在项目负责人手中，支出范围及票据是否符合要求由财务部门把关,科研管理部门则沦落为除项目申请外其他事项形式上的审核者和管理者。
三、完善我国高校纵向科研项目管理制度的对策
(一）国外高校纵向科研管理经验与启示
第一,科研队伍专职化。在美国,各知名研究型大学都聘请了大量的专职研究人员，包括高级研究人员和专职研究人员，专职科研人员数量甚至超过了专职教师的数量。例如，麻省理工学院专职教师、专职科研人员占全校员工比例分别为9.7%和12.5%(2011年数据），斯坦福大学专职教师、专职科研人员占全校员工比例分别为16.3%和22.4%(2009年数据）。
第二,财务管理项目化。在科研项目管理过程中，美国高校一般都设有科研扶助管理部门。科研扶助管理部门一般隶属于财务部门，有的则是独立的部门，成员由科研人员和财务人员共同组成。科研扶助管理部门的职责就是配合财务部门更好地为教师的科研活动提供服务，工作内容包括科研项目立项之前的财务资金预算、项目的申请等。因为科研人员和财务人员在一个办公室办公，他们有很多的时间进行沟通。所以，美国高校财务部门人员在处理教师科研经费报账时非常了解相关科研活动的特性和需求。
第三，项目管理注重激励功能发挥。美国高校的科研经费使用条例明确规定,科研经费可以用于支付参与科学研究活动的参与者的工资和福利。所以,在项目经费申请中，申请人会明确写出参与此项目的人员工资和福利要求。教师在完成教学任务、获得学校支付的教学工资的同时,也可以从自己负责或者参与的科研项目中获得相应的报酬，这极大地增加了高校教师的收人，可以让高校教师安心钻研科研项目。美国高校科研经费可以用于支付聘请专业人员的工资和福利，这就意味着，高校教师的科研项目可以聘请社会上或者其他高校的专业人员共同参与。这样一来，更多具有专业知识的人汇聚在一起，共同参与一项科研项目，往往会收获意想不到的结果。这些规定都是美国高校教师参与科研活动的动力。
(二）改革我国高校科研管理制度的对策
要破除阻碍我国高校科研发展的障碍，就应该从限制其发展的症结出发,以此为着力点，寻找相应对策,激发科研成员和团队的积极性和创造力,为我国高校科研事业的健康发展创造良好环境。
第一，要健全科研项目的人事管理制度。在高校科研团队组织管理方面，从团队成员的构成和考核两方面着手,优化科研队伍组织管理。在团队成员结构方面，应学习国外科研管理的优点--设置专职科研人员岗位;在科研团队成员考核制度方面,应避免单一化、僵硬化，建立灵活的任务考核制度,根据教师对科研和教学的偏好设置不同的考核制度，引导教师根据自身偏好在教学和科研中分配时间和精力。
第二，要做好经费支出结构科学化管理。应依据项目具体实施所需,基于项目具体活动,有针对性地制定经费支出结构，改变目前“过细过死”的格局，如在工作补贴方面,应允许列支，纵向科研项目的经费来源为国家财政，专职科研人员的补贴或福利应从国家财政部下发的科研经费中列支。
第三，设置专门的科研扶助管理部门。针对我国高校科研管理过程中存在的相关部门对科研经费的使用情况监管不力的问题，应设置由财务管理部门和科研管理部门共同管理的独立部门科研扶助管理部门。该部门工作人员由科研管理人员和财务人员共同组成，从项目申报开始，到项目结项为止，为教师提供各种项目执行的帮助和审核。具体来说,在项目申请时进行经费预算，为项目运行提供法律上、规章上的帮助,为合理、科学地进行经费预算与决算提供服务’进行报销辅助，改变项目负责人既是项目执行者又是财务会计与出纳的现状。
张凯泽
(河海大学商学院，江苏南京210098)
