摘要：公务员薪酬制度是收入分配制度的重要组成部分，公务员的薪酬公平问题对公务员队伍的建设与发展乃 至整体国民收入差距的缩小以及社会主义和谐社会的构建都具有重要意义。本文以解读公务员薪酬制度改革的特点为 切入点，以公平理论为主线，分析了我国公务员薪酬公平问题的实质，提出了构建我国公务员薪酬制度结构模式的总 体思路.
关键词：公务员；薪酬制度；公平
abstract：civil service pay system is a system of income distribution，an important component of the civil service pay equity for the civil service as well as their overall scientific development of narrowing the income gap and building a harmonious socialist society is important．the article explains a few of the features of the reform of civil service pay system as an entry point，take the fair theo-ry as the main line，analyzed china＇s civil service pay equity in real terms，then presents overall thinking patterns of building our chinese civil service pay system．
key words：civil servants；pay；features；fairness
一、公平视角下历次公务员薪酬改革政策解读 （一）解读《公务员法》施行之前薪酬改革的特点 从建国后到2005年《中华人民共和国公务员法》 （以下简称《公务员法》）施行之前，我国公务员的薪酬 制度经历了三次较大的改革。wwW.133229
.Com这三次改革大致可以分 成以下几个阶段： 第一阶段：职务等级工资制阶段。这是从1956年统 一实行国家干部职务等级工资制开始的，这次改革实 现了由各大行政区为主的工资管理体制向单一工资制 度类型的转变。这种职务等级工资制度是我国薪酬制 度类型的雏形，奠定了我国薪酬制度的基础，适应了当 时计划经济体制的需要。但是，随着客观环境的变化， 加上制度本身存在的问题，薪酬公平问题越来越凸显 出来，如职务等级工资制逐渐演变成“属人工资”，工资 往往能上不能下。所以，在运行中逐步呈现出“职级不 符”、“劳酬脱节”和工资标准过于繁杂等弊端；同时，中 央集中统一管理，工资机制僵化，平均主义倾向严重， 整体工资水平低下并长期冻结，严重影响了国家干部 的（1993年我国开始建立公务员制度，在此之前，国家 工作人员被统称为国家干部）工作热情，工作效率十分 低下.
第二阶段：结构工资阶段。1985年，国家干部实行 以职务工资为主要内容的结构工资改革。这次薪酬制 度改革实行了结构工资制，改变了以往单一的工资制 度，突出岗位因素；在结构上，从职务工资和工龄工资 上反映了劳动的“潜在形态”和“凝固形态”，［1］（p290）发挥 了工资多重功能的作用。在分配公平方面，体现了一定 的按劳分配原则，对于奖优罚劣、奖勤罚懒具有一定的 积极意义。但是，结构工资制在实际运行中也暴露出一 些问题：首先，结构工资制以职务工资为主，不能反映 国家机关工作人员因具体工作内容和工作特点不同而 在待遇上的差别。其次，结构工资制灵活性较差，不能 随着物价的变化而自动调节工资。再次，奖金的发放不 具有实际意义，成为平均主义的产物，没有起到激励的 作用.
第三阶段：优化结构工资阶段。1993年，我国建立 了公务员制度，并进行了第三次薪酬制度改革。这次改 革进一步完善了工资结构形式，恢复了级别工资，增强 了工资的激励功能，实现了机关和事业单位工资制度 的脱钩，建立了适合各自特点的工资制度。但是，由于 我国公务员制度的实施尚处于初期阶段，在公务员薪 酬制度设计方面仍存在许多不合理的地方，如工资级 差太小，不利于调动高级公务员的工作积极性；工资级 别过少，基层公务员晋升困难，加剧了“官本位”现象.
所以，这次公务员工资制度改革后，仍出现公务员连续 加薪现象，引起社会成员的不满，不利于和谐社会的建 设。［2］ （二）解读《公务员法》施行之后薪酬改革的特点 2006年1月1日《公务员法》施行之后，我国公务员 薪酬制度进行了第四次改革。此次公务员薪酬的改革 按照《公务员法》的要求，实行国家统一的职务与级别 相结合的制度。这次公务员薪酬制度改革是有史以来 力度最大的一次改革，特别是工资级数的增加，使得公 务员在不晋升职务的情况下，可以通过级别工资的晋 升同样增加工资；同时，合理地拉大了工资的级差，体 现了分配公平理论。这在一定程度上弱化了过去公务 员工资制度浓厚的平均主义色彩，符合国际公务员工 资级差的标准.
二、现实中我国公务员薪酬公平的困境及成因分 析 （一）部分地区公务员薪酬公平改革实践存在的问 题 公务员的工资外收入差距一直是困扰公务员管理 制度改革的难题之一，这种状况既影响公平，又给政府 职能转变带来阻力，不利于廉政建设。因此，“阳光工 资”逐渐成为各级政府乐于讨论的话题。所谓“阳光工 资”，就是将公务员薪酬置于社会公众监督之下，做到 透明。也就是说，把过去的“灰色收入”摆到桌面上，使 各单位工资外收入从“隐性”到“显性”。2004年，北京、 广州、上海、大连等城市相继推出公务员工资改革新方案.
各地推行公务员“阳光工资”的改革确实取得了一 些成效：改变了同区域、同机关、同工作而工资却不同 的现象，实行所有党政机关公务员的薪金及补贴由财 政统一支出。公务员薪金与补贴依据不同级别区分，但 同级别的公务员不管在哪个部门工作，薪金和津贴全 部统一，这使得这些地区公务员的整体收入水平有所 提高，在一定程度上解决了收入较低的问题，调动了公 务员的积极性。但是，由于改革缺乏科学、有效的操作 细则，又暴露出新的问题，可以说公平中有隐忧。有人 指出：“通过北京等城市的改革实践来看，‘阳光工资’ 也并非都阳光灿烂。最大的缺陷是，仍然没有走出‘以 职务定待遇’的泥淖，工资中任何一项补贴、补助，都和 行政级别密切挂钩。改革的最后结果是，‘官越大，包越 鼓；位越低，兜越空’。”［3］ （二）我国公务员薪酬公平问题的实质 我国每次公务员薪酬制度改革都是在不同的历史 时期重点围绕工资制度类型和结构形式，逐步建立起 与当时社会、经济发展相适应的工资管理体制，但是， 随着经济体制改革的不断深化，每次工资制度在运行 一段时间之后，都出现了与经济、社会发展相脱节的地 方，主要原因在于我国公务员薪酬制度没有从根本上 解决好公平问题。公平理论主要包括分配公平、程序公 平、互动公平三个方面。公务员薪酬公平建设也应当围 绕这三个方面进行。目前，我国公务员薪酬的困境实际 上就是没有处理好上述三个方面的问题而引发的.
1．公务员薪酬分配公平问题。在众多的关于公平 的理论中，美国行为科学家亚当斯对工资报酬分配的 合理性、公平性等给职工积极性带来的影响进行了长 期的调研，提出了关于工资分配公平理论，又称社会比 较理论。分配公平理论认为，决定员工对薪酬认可的往 往不是绝对薪酬，而是相对薪酬以及本人对薪酬的认 识，即人能否受到激励，不只是由他们得到了什么而 定，还要由他们所得的与别人所得的相比是否公平而 定。根据该理论，人们在对自己的劳动投入和劳动报酬 进行比较时，往往关注下面两个参照系：一是对个人收 入的预期值，这种预期是以个人投入的人力资本存量 为基础的；二是对他人收入的估计值，这种估计是以社 会中同自己条件相近人员的收入为标准的。这两个参 照系又可分解为三个层次：外部公平性，即同一行业、 同一地区和同等规模的不同企业中类似职务人员的收 入水平基本相同；内部公平性，即不同职务的人员所获 得的收入应该与各自对单位做出的贡献成正比；个人 公平性，即同一单位中占据相同职位人员的收入应与 其贡献成正比。［4］人们正是按照这两个参照系、三个层 次来判定个人收入的合理与否.
⒉我国公务员薪酬外部公平性分析。我国公务员 的薪酬
外部公平性主要存在两大问题。一是与不同行 业工资水平比较，公务员的薪酬偏低。国外的公务员工 资大多都是参照企业从事相似工作、具有相同资历人 员的工资标准制定的，公务员与企业从事相似工作、具 有相同资历人员的平均工资之比大体处在1．5：1．2：1的 水平，我国则达不到这一水平。我国公务员承担着一定 的社会责任，对社会的良好运转发挥着重要作用，但公 务员的“体制内”工资水平偏低，与公务员的价值并不 相符。外部公平理论要求公务员工资水平处于社会前 列，但从相关统计数据来看，我国公务员与企业平均工 资之比不会高于国外的标准。虽然经历几次加薪，从横 向看，我国公务员的工资呈不断上升趋势，但公务员的 工资并没有出现很大幅度的增长，而是一种渐进式的， 与其他行业一样保持一种平稳增长的态势；从纵向看， 公务员的工资较之以前在各行业中的排名基本没有改 变.
二是不同地区公务员工资差距过大。在英国、法 国、美国、新加坡等主要市场经济国家，同级公务员的 工资和福利标准基本上是统一的。我国的实际情况却 是不同地区和同一地区的不同政府部门之间工资水平 出现了较大差异。导致这种局面产生的一个原因在于 各地区、各部门在国家统一规定之外纷纷自行出台津 贴、补贴政策，出现了分配秩序混乱的现象。在有的地 区和单位，地方和单位自行发放的津贴、补贴甚至超过 基本工资。据2006年广东省“两会”代表李德锋反映，近 年来，广东省欠发达地区公务员津贴与发达地区的差 距在不断拉大，茂名下属县区公务员津贴是省直机关 的1／8，是珠三角部分地区的1／13，有的县甚至无法按 时发放公务员工资，更别说津贴了.
⒊我国公务员薪酬内部公平性分析。目前，我国公 务员薪酬内部公平性主要体现在职务补贴方面。2006 年，《公务员法》施行以后，不同部门、同一职务之间的 工资和同一部门、不同职务公务员之间的基本工资差 距并不大，但在不同职务补贴这一部分差距就大了。也 就是说，不同职务的人员所获得的收入不是与各自对 单位做出的贡献成正比，而是与职务高低成正比。同样 有才华、有能力的公务员，却由于职龄、机遇、性格等种 种原因，职务得不到提升，因而享受不到与贡献相当的 待遇。造成这种情况的根本原因是目前的公款接待、公 车消费等已成为公务员职务消费的一个重要组成部 分。现在，凡是处级以上的公务员，基本上都有专车，住 房补贴、通信补贴等逐级攀升。地位越高的公务员，收 入越高，而实际个人消费却越少；地位越低的公务员， 收入越低，但交通、通信、医疗等各种个人支出反而更 大。这样的一升一降，导致公务员队伍中的贫富差距进 一步被拉大.
⒋我国公务员薪酬个人公平性分析。个人公平性 要求组织中每个员工得到的薪酬与他们各自对组织的 贡献相匹配。我国公务员薪酬在同一部门中占据相同 职位公务员的收入几乎没有差别。如果说内部公平性 强调的重点是工作本身对薪酬决定的作用，那么，个人 公平则强调的是员工个人特征对薪酬决定的影响。在 组织中工作的公务员都希望自己被公平地对待。对于 公务员来讲，如果薪酬缺乏个人公平，就会引起公务员 队伍的分化，影响团队合作精神。因此，我国公务员薪 酬制度中还应该反映公务员个人方面的差异在薪酬决 定中的影响，这种影响可以通过科学合理的绩效考核制度来调控.
⒌公务员薪酬程序公平和互动公平问题。程序公 平是指所感觉到的薪酬或其他结果的决定方式的公平 性。有研究表明：“员工对于加薪的反应主要取决于其 对于加薪程序公正与否的认知判断。如果员工们认为加 薪程序是公平的，那么，员工们对于这次加薪会更满意， 即员工对于加薪的满意度主要取决于其对程序公平的 认知判断而非金额的大小。尽管个体不能直接控制其决 策，却能对于形成决策的程序做出反应。甚至当某一决 策对于个体具有负面影响时，公正的程序仍然会使个体 感到他的利益受到了保护。在组织管理中，人们在相互 的人际社会交往和信息沟通中体验到的公平性是相互 作用式公平。在组织背景下，相互作用公平会极大地影 响群体气氛、组织文化和部门间的协调。”［5］从以上理论 的分析中我们可以看出，对于公务员薪酬制度而言，程 序公平和互动公平也是非常重要的.
我国公务员薪酬程序公平问题主要体现在公务员 薪酬制度建设方面。首先，薪酬管理体制改革滞后于公 务员制度改革。其次，缺乏相应的配套制度做支撑。最 后，公务员薪酬制度的法制化、规范化程度不高，人大 的审查监督缺位。截至目前，我国还没有形成关于公务 员薪酬制度的专门立法。对于公务员薪酬的相关规定 和管理只是在《公务员法》中有些原则性的规定，或者 是在政策执行中通过政府文件来进行。由于法律程序 上的缺位，公务员薪酬问题在执行中以人代法、以言代 法、以权代法的现象时有发生，不可避免地造成了薪酬 分配在各地区、各部门的随意性和不公平性以及对制 度外的个人收入监督不力等情况。而在法制健全的国 家，大多对工资水平的确定、增长的原则、调整的依据 以法律形式加以明确。比如美国的《联邦政府工资改革 法》和《联邦工资比较法》、日本的《国家公务员法》、法 国的《公务员总章程》、德国的《联邦工资法》等.
从互动公平角度看，公务员及社会公众对近年来 的薪酬改革也不完全满意。有人认为，阳光工资使得 “工资条变短了，由过去最多的20多项简化为13项；工 资固定了，除以季度奖金、年终奖金‘改头换面’建立的 督察考核奖外，包括绩效工资在内的所有项目均和级 别直接挂钩并被写入工资单固定下来，根据工龄和任 职时间长短，划分各种档次，按级别定收入；行业差距 缩小了，各单位间过去贫富不均的现象被终结，清水街 门和肥差部门工作人员的收入差距得到了弥合。也有 人认为，“此次改革‘用药太猛’、‘弊端严重’，它将导致 三个方面的问题：一是强化官本位，因为官位越高收入 越多；二是影响基层的工作积极性；三是让工资改革变 成大锅饭，如果这些人的收入得不到很好的保障，改革 用药太猛，会逼迫他们寻找其他‘创收’。”还有人认为， “改革之前的工资制度的确不公平，但规范以后，实际 上是更高水平的大锅饭，公务员可能一开始是高兴的， 但是过后他们会发现，内部的公平性仍然没有解决。新 的制度可能造成新的矛盾：公务员与其他行业间的不 平等和发达地区与不发达地区间的差距加大；在实现 同级同酬的同时，难以体现不同行业公务员承担的工 作、责任和风险实际存在的差异；在拉大级别差异的同 时，业绩激励机制被淡化，形成新的大锅饭，有违按劳 取酬的原则。”［6］ 三、实现公务员薪酬公平的对策 公务员的薪酬要做到真正的公平确实很难。基于 外部公平理论，公务员的薪酬应当处于社会前列，因 此，公务员的工资应不断地增加，但结果却是让“富得 更富”。基于程序公平理论和互动公平理论，公务员的 薪酬要合乎本国的宪政精神，但也要按照一定的程序， 得到民众的认同。事实上，现在的公务员薪酬改革有 “官员自己给自己涨工资之嫌疑”。比如：前一阶段国家 决定给公务员加薪理应得到全社会的支持，然而，这一 决定却引起了很大的争议。之所以会出现这种现象，就 在于公务员的实际收入要高于其基本工资，除了国家 规定的基本工资之外，各部门往往通过各种渠道建立 自己的一套补贴体系。这种单位内部的补贴名目繁多， 而且占公务员实际收入相当大的比例，有的甚至超过 了国家规定的基本工资部分。这样，国家行政机关人员 的收入差距就主要表现在工资外的收入上，这一结果 大大削弱了国家公务员工资制度在调节收入分配上的 力度.
公务员的薪酬改革是个风向标，需要公平的理念 做支撑。因为一套成功运行的薪酬制度只有在实现了 公平性之后，才能
达到激励的作用。所以，基于公平理 论，构建我国公务员薪酬制度结构模式的总体思路是： ⑴为公务员薪酬制度专门立法，构建科学、透明、公平 的公务员薪酬制度；⑵科学确定公务员薪酬水平和结 构体系，建立晋级增资机制，实现公务员薪酬制度的外 部公平性；⑶健全公务员薪酬管理机制，完善公务员职 业生涯规划设计，构建完整的公务员薪酬公平体系.
【参考文献】
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［4］［5］何凤秋．公务员工资水平平衡比较理论与应用［j］．中国人才， 2008，（03）：62－63．
［6］崔鹏．国家公务员该拿多少钱？［j］．神州，2005，（01）：25．
