第1篇：政府机关推行内生型绩效管理机制研究
一、政府机关绩效管理的现状
长期以来我国的党政绩效管理一般都是通过年终考评来评选先进，以期实现对工作人员的激励。然而，通过调研我们发现这种考评方法存在着以下的问题：第一是单纯依赖定期的、即成的绩效评估，而忽略了绩效目标的确定和过程的控制；第二是绩效指标设计不够相对稳定化、科学化、合理化、量化；第三是绩效考评过程中未能对存在的问题进行充分沟通；第四是绩效考评结果没有得到充分、合理地应用；第五是干部对绩效考评积极性不高，一定程度上流于形式。
党中央、国务院对党政机关实施绩效管理高度重视。国务院已在全国8个地区启动地方政府及其部门绩效管理试点，将择机在全国推开。近年来，廊坊市政府积极探索提高党政机关工作效能的新途径。廊坊市委研究室经过三年多的不懈努力，率先探索建立了一套党政机关内生型绩效管理机制。这套机制的成功实践得到党中央和省委充分肯定，国家行政学院将其命名为“内生型绩效管理机制”，社会各界将之誉为“廊研经验”。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮，中组部常务副部长沈跃跃分别对这套管理机制作出批示、给予表扬。河北省委书记张庆黎批示：“廊坊市委研究室的经验值得重视”，省领导张庆伟、赵勇、付志方、梁滨、臧胜业、景春华等也相继作出批示，要求在全省总结推广廊研经验。目前“内生型绩效管理机制”在廊坊市法院、市综合执法局、市广播电视台、市公安局广阳分局等30个单位试点运行，取得了良好效果。
二、政府机关绩内生型绩效管理的核心理论
党政机关内生型绩效管理机制，主要内容包括：一个核心理念、两个组成部分、三个主要特点。
（一）党政机关内生型绩效管理机制的核心理念
一个核心理念：是“内生型”，而不是“外控型”。当前国内公共管理领域实施的绩效管理，多为外控型绩效管理。考核指标体系由上级部门下达，由下级配合上级部门完成，侧重上级对下级的事后评价，难以深入激发下级部门工作动力。廊坊市委研究室创建的内生型绩效管理机制，发起的源头是“内部人”、运行的推手是“千只手”、实施的结果是“内生力”，能够源源不断地激发出创先争优的内在动力，从而使整个单位保持一种创先争优的常态。
（二）党政机关内生型绩效管理机制的两个组成部分
两个组成部分：绩效生成制度，是对绩效生成过程的管理制度。根据党政机关工作内在规律性，科学设计各类各项工作的绩效生成路径，对其运行流程、完成步骤、操作规范、岗位职责进行制度化安排。绩效考核制度，是对绩效生成结果的管理制度。通过建立指标体系，确定量化标准，细化考核程序、规定结果运用，对机关各项工作进行全覆盖式的绩效评价。二者之间，绩效生成制度是基础，如果产生不了绩效，再严格的考核也只能是“空壳”；绩效考核制度是保障，如果考核缺失，工作运转就会缺乏激励约束手段，难以产生优质绩效。
（三）党政机关内生型绩效管理机制的三个主要特点
三个主要特点：工作流程化。根据政研工作内在规律，将全部工作进行科学化分类、流水线设计，建立了一系列绩效生成制度，让一切工作有章可循、“自动”运转。考核常态化。没有沿用一些部门惯用的“年终考核、秋后算账”的传统做法，实行了“一事一结、即时考评、月月排名”的常态化考核，将考核分散在每天、每时，融汇在日常工作的全过程，使考核更加精细、准确。管理自治化。管理的最高境界就是自治化管理。他们充分发扬民主，让广大干部一起制定制度、共同执行制度。每个人既是制度的全权制定者，又是制度的自觉执行者，实现了干部的自我管理。
三、政府机关绩内生型绩效管理的实施方法
针对内生型绩效管理机制的运行节点和操作难点，采取以下几方面的方法，有效促进该管理体制的实施。
（一）科学设置流程
将全部工作划分为文字性工作、事务性工作和管理性工作，建立起包括文稿起草、机关管理、会议管理、学习培训、健康保障5大类24项绩效生成制度，对各项工作都制定详细的操作流程和岗位职责，对绩效生成过程实行全方位、精良化的管理控制。比如，对于作为研究室主业的文字性工作，制定了前期积累、中期研讨、应急起草等文稿起草“三步曲”流程，通过工厂化、团队式、流水线作业，保证精品不断。
（二）引入竞争机制
将企业招投标机制引入机关工作，建立文稿起草招标制度，搭建起绩效生成的公平竞争平台。首先，室班子成员领办任务要竞争。接到文稿起草任务后，班子成员集体策划框架思路，最有见解的领导负责领办，其他领导配合。其次，工作人员承办任务也要竞争。除急难险重任务由室领导直接指派外，通常情况下任何一项任务都要通过填写《工作任务招标表》，面向全室科级以下人员“招标”，再由领办领导在“竞标”人员中确定最终人选。
（三）合理设置指标体系
为了使政府机关的内生型绩效管理更具量化和可操作性，将绩效考核指标体系由3大类组成。第一类，工作数量指标。为了鼓励大家多干活、抢活干，设置了“工作量”指标，以工作量的大小反映干部“干多干少”的情况。第二类，工作质量指标。为了鼓励大家干好活、出精品，设置了“书记表扬”、“主任表扬”、“领导批评”指标，以得到领导表扬、批评的次数反映干部“干好干坏”的情况。第三类，工作作风指标。为树立积极的工作态度，培养合作精神、奉献精神，设置了“请假量”和“群众满意度”指标，以请假时间的长短和群众满意度的高低反映干部工作作风“是好是差”的情况。这样的指标体系简洁明了，反映了干部工作的全貌。
（四）确立量化标准
量化各项指标，确立“基准点”是基础，找到“平衡点”是关键。对于工作量这样容易量化的“硬性”指标，先将一名普通干部在正常工作状态下起草500字有效文稿所付出的劳动量确定为基准工作量，记1分；再以此为尺度，结合各类工作的难易费力程度，折算出相应的工作量分值。对于涉及工作质量、工作态度这样不容易量化的“软性”指标，按照与“硬性”指标相协调的原则，也以基准工作量作为统一标准，结合指标重要程度确定其权重系数，再根据发生次数得出考核分值。
（五）拿起批评武器
把批评与自我批评作为推进绩效管理的有力武器。批评设标准。凡是文稿领导采用度低、工作出现较大失误、完成任务不及时、违反规章制度的，均根据程度不同，记入0.5次—3次不等的批评。批评有流程。批评一经产生，本人即记入《批评登记薄》公示，并注明批评事由、批评次数、责任人与关联人；整个月的批评发生情况在月末通报会上向全员通报，大家一起帮助剖析原因、制定整改措施，既教育了本人又警示了别人。
（六）结果刚性运用
将绩效考核结果与各种利益分配直接挂钩，建立起工作绩效——个人待遇的“直通车”。排名靠前者享受“五星级”待遇：提拔快，优先得到提拔重用；荣誉多，年终评模选优时享受更高荣誉；舞台大，更多参与重大任务、更能在工作中脱颖而出；培训勤，享受赴国内外考察、到知名院校进修深造的培训福利；收入高，对于市委、市政府颁发的年度优秀集体奖金，不平均分配，排名靠前者多得。
（七）建立修复机制
内生型绩效管理是一种开放式的制度创新，必须建立相应的制度修复机制，推进制度不断更新、永葆活力。启动修复机制主要有两种情形：一是当已有制度出现不公平、不合理问题时。二是当根据工作需要应当制定新制度时。实施制度修复一般分为三个步骤：针对制度运行过程中发现的问题，任何人都可以向室领导班子提出修改建议；室领导班子将群众建议进行汇总梳理，研究提出具体意见；提交全员大会审议，经集体讨论后表决通过，并在新的工作实践中接受新的检验。
四、廊坊市政府机关推行内生型绩效管理机制的效果评估
廊坊市的政府机关推行内生型绩效管理机制以来，大多数试点单位认识到位、态度积极，大胆实践、有序推进，取得明显成效。
（一）明晰工作流程，实现工作高效运行
廊坊市的一些政府机关深入研究自身工作运行规律，针对自身工作特点，将机关工作进行流水线设计、制度化安排，使得干工作有章可循，评工作有据可考。如廊坊市住房保障和房产管理局设计了一套保障性住房公平分配的工作流程，分配前广泛告知、审核上实行“三级审核、两级公示”，在销售配租时实行电脑公开摇号，监督机构和社会各界全程监督，得到中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志的高度赞赏。再如廊坊市财政局细化了业务工作流程及标准，制定了岗位说明书，做到人定岗、岗定责、责定标，促进了财政管理上水平。
（二）完善指标体系，实现考核常态化
通过各种指标数据的智能化比较、分析和评估，使各部门和各类人员的工作实绩、历史状况及在全院综合排名情况更加直观。如廊坊日报社建立采编人员绩效考评办法，建立采编工作量化指标体系，根据工作难易程度确定各指标相应权重，并将考核周期由过去的一年一考核缩短为一月一考核，实现了采编工作考核常态化。
（三）激发干部内在动力，实现由被动工作到主动作为
廊坊市各试点政府机关从考核指标的制定、考核过程的控制到考核结果的应用都坚持了公开透明、全员参与，充分体现大家的意愿，注意激发干部的内在动力。如廊坊市综合执法局全员参与，制定了执法大队综合考评机制，实行千分制，采取加扣计分方法，对行政不作为、越权执法或者不规范执法等行为将被扣分，对于主动解难题、送温暖等行为予以加分，激励广大执法人员变被动执法为主动执法。过去对侵街占道商贩往往采取单纯驱赶的办法，在考评机制的作用下，他们“变堵为疏”，主动帮助商贩解决摊位问题，得到群众的广泛好评。
（四）搭建公平竞争平台，实现能者上庸者让
部分推行进度较快的廊坊市政府机关超前实现了由“空转”到“实转”的过渡，把工作实绩作为干部升、降、去、留的主要依据，让想干事、能干事、干成事的干部得到提拔重用，让不作为、无作为、乱作为的干部没有市场，打破了干多干少一个样、干好干坏一个样的状况。
第2篇：政府绩效管理与行政问责制的互动
政府绩效管理与行政问责制是20世纪80年代以来通用于发达国家的政府改革的重要举措，构建服务政府和责任政府成为发达国家民主政治共同的努力方向。近些年来政府绩效管理和行政问责制也被引入到我国，并且日渐发展成为我国政府改革的重要内容，有效地推动了我国服务政府和责任政府的建设。
政府绩效管理和行政问责制密切相关，它们之间具有一定的共生性、共存性甚至是共时性。行政问责制依赖于政府绩效管理，制度化、规范化的政府绩效管理是有效实施行政问责制的基础性环节；政府绩效管理同样依赖于行政问责制，制度化、规范化的行政问责制是充分发挥政府绩效管理的根本性环节。在党中央和国务院的文件中多次将政府绩效管理与行政问责制共同提出，比如2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。
从国内外实践来看，政府绩效管理和评估建设对行政问责制和责任政府建设具有重要而积极的意义，前者的发展和完善同时也推进了后者的发展和完善。在新公共管理运动背景下，政府绩效管理获得重视和流行，公民参与获得提倡和推广，这些都为行政问责制注入了新的内容，使行政问责制呈现出新的特点，政府绩效管理和评估不仅成为行政问责制的重要组成部分，而且使得行政问责制出现绩效问责和社会问责等新兴的问责机制。很明显，运用政府绩效管理和评估推动行政问责制和责任政府建设是值得借鉴的新发展，其中要特别重视政府绩效管理和行政问责制的互动。
一、政府绩效管理
绩效管理的概念起源于企业界，在行政改革浪潮的背景下，绩效管理作为一种重要的控制和管理工具被引进到政府部门，用以评价和改进政府业绩，更好地回应社会公众的需求与期盼，更好地提高政府的履责能力和治理水平。
政府绩效管理是指以设定的公共服务绩效目标为基础，综合运用各种方法和手段，对行政机关绩效实施情况进行绩效评估，借以改进公共服务质量和结果的过程。其中绩效评估结果的客观评定和有效运用应该成为绩效管理的核心内容。政府绩效管理从管理的步骤上看，主要包括绩效计划、绩效实施和绩效评估三种。按照英国学者理查德‘威廉姆斯在其《组织绩效管理》一书的阐述，绩效计划是建立、认同目标或相似的绩效目标的过程；绩效实施或行动是通过交互反馈讨论形成正确的、适时的行动，支持期望行动并接受发展目标；绩效评估则是实际的或者打算进行的对于绩效的客观或主观测评。
政府绩效管理经过长时间的发展，目前在很多国家开始走上规范化、制度化和法制化的轨道，并在公共管理实践中不断得到创新和完善。例如1993年，美国通过《政府绩效和结果法案》，使得美国政府绩效管理走上了制度化轨道，在世界范围内产生广泛影响。
我国近些年政府绩效管理从中央到地方层面进行了广泛深入的探索和实践，取得了积极的政治效果和社会效果。南京等地的“万人评议机关”活动蓬勃开展，2006年武汉市政府邀请全球最大的咨询机构麦肯锡公司作为第三方评估政府绩效，尤其是2009年《四川省人民政府部门绩效管理办法(试行)》和《哈尔滨市政府绩效管理条例》新鲜出炉，所有这些对于我国政府绩效管理和评估的科学化、制度化水平均提供了有益的、可资借鉴的宝贵经验。但从整体来说我国政府绩效管理和评估还没有真正地走上科学化、规范化、制度化和法制化的轨道，不可避免地存在着法律法规缺失、公众参与程度低、绩效信息不透明、绩效指标不科学、评估机制不健全、评估结果效用差等现实问题。
二、行政问责制
行政问责制是建设责任政府的一个重要途径和关键机制，责任政府是现代民主政治国家的努力方向，是各国行政改革的重要目标。它通过对行政权力的监督和责任追究，惩罚违法失职的行为，回应社会公众的诉求，提高官员履责的能力，推动责任政府的建设。
行政问责制是指行政领导者不履行或不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者恶劣影响，由特定的问责主体要求其承担相应责任和后果的一种规范。行政问责制是一个系统性规范，既包括实体性内容，也包括程序性内容，其中确定问责对象是实行问责的前提，确定问责主体是实行问责的基础，确定问责情形是实行问责的条件，确定问责方式是实行问责的保障，确定问责程序是实行问责的关键，确定问责后果是实行问责的结果。
行政问责制经过长时间的发展，在很多发达国家已经成为通行的政府管理制度，形成了比较成熟的运行机制和法律体系。例如1978年，美国通过《文官制度改革法》、《监察长法》和《独立检察官法》，1989年，美国通过《政府道德改革法》，1992年，美国通过《行政部门雇员道德行为准则》，上述法律的颁布实施使得美国廉政建设法律基本完备，促进了对公务员的监督和问责，1974年的水门事件成为推进美国廉政制度建设的重要因素，此事件也与1998年的白宫性丑闻事件一起成为世界问责史的典型事件。
我国行政问责正在逐渐走入到常态化、规范化、制度化和法制化的轨道，2003年战胜“非典”危机以后，我国明显加快了行政问责制的推进速度，问责案例不断出现，问责工作全面展开，问责制度不断完善，尤其是2009年6月《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2010年3月《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》公开发布，显示着行政问责制迈出了坚实的步伐，行政问责制诸多方面得到了明确和突破，为行政问责制向纵身发展提供了制度基础。但就目前来说由于行政问责在我国尚属起步阶段，因此不可避免地存在着问责法律不够统一、问责文化发展滞后、配套制度不够健全以及责任划分不清、问责主体缺位、问责范围狭窄、问责程序失范、复出程序缺失等现实问题。
三、政府绩效管理与行政问责制的互动
政府绩效管理与行政问责制都是我国政府改革的重要内容，两者之间有着极强的内在关联性和互动性，互为条件、互为因果、互为推进，依次形成了一种链条关系或循环关系，相互依赖、相互作用、相互生成，呈现出彼此推进的互动态势。在具体的实践过程中，“要将绩效评估与加强政府自身建设结合起来，将评估结果与相关工作人员的考核、选拔任用、职务升降、辞职辞退、激励惩戒等结合起来，将绩效评估与行政问责、监督检查工作结合起来，最大限度地发挥绩效管理的作用，增强党的执政能力和政府执行力。”
1.政府绩效管理是行政问责制的科学依据。政府绩效管理与行政问责制有着共同的目的，即着力打造更加透明、高效和负责任的政府，两者紧密联系的一个重要方面就是政府绩效管理和评估是行政问责制的重要基础，为行政问责制提供了科学依据。行政问责制的前提是责任的确定，其实就是一个政府绩效管理和评估的过程，政府绩效管理和评估的过程也就是评判政府和官员是否正确履行公共责任的过程，据此评判而产生的不履行或不正确履行公共责任的评估结果确定了责任的承担者，并成为对其进行行政问责的科学依据。政府绩效管理和评估的制度化、法制化和程序化为行政问责制的制度化、法制化和程序化提供了共享平台，政府绩效管理和评估指标确立了政府和公务员责任的内容和范围，并根据对评估标准的比较判别政府和公务员责任的履行情况，对责任失范行为决定是否启动正式问责程序。尤其是近些年来诸如目标管理、绩效预算、绩效审计、公民调查等新的方法不断采用和推行，为政府绩效管理和评估的有效性提供了工具，为行政问责制提供了信息和事实依据。可以说，“绩效评估是政府失责行为的发现工具；绩效评估是政府失责行为的评定工具；绩效评估的结果运用过程包含责任的追究过程。”通过政府绩效管理和评估这一有效的工具，可以更加科学地判断责任失范行为的性质和程度，使责任追究更加具有客观性和准确性。
2.政府绩效管理带动了行政问责的改良。政府绩效管理强调“以结果为本”、“以公民为导向”的公共管理机制，公共管理实践不应被程序和规则完全羁绊，而应通过发挥主动性和积极性，努力承担以公民需要为导向、为公民提供优质服务的责任，公民满意度是评价公共管理好坏的最终结果。政府绩效管理强调的公共管理模式“使得问责重点从行政过程问责转向更为重要的行政结果问责”，政府和官员提供的公共产品和公共服务是否让民众信任和满意成为衡量组织绩效和个人绩效的重要标准，也成为是否启动和实施问责的重要条件，这种注重结果而不注重过程的模式无疑也推进了行政问责的创新和发展。这种管理主义取向的责任机制带来了行政问责体系的创新，拓展出了绩效问责和社会问责等新兴问责制机制，并使之与传统问责机制一起相互配套，相互衔接，共同发挥出行政问责制强大的政治功效和社会功效。这种理念和实践范式推动了政府管理的模式创新，树立了政府责任本位的价值取向，建立了政府和公民良性的互动关系，从而为社会问责的蓬勃兴起搭建了平台。政府绩效管理和评估不仅实现了等级问责的目标，同时也为参与式民主、参与式评估、参与式问责打开了理想之门。
3.行政问责制是政府绩效管理的基本保障。政府绩效管理和行政问责制紧密联系的另外一个重要方面就是行政问责制是政府绩效管理的必要延伸，为政府绩效管理提供了基本保障。政府绩效管理和评估没有相应制度化的责任追究环节，就会失去惩戒作用而降低影响力，要努力做到绩效评估结果效用的最大化，实现绩效管理的价值和目的。政府绩效管理和评估本身不是目的，而是手段，通过客观、公正的评估来提高管理水平和服务质量，推进政府和官员更好地履行职责应是终极方向。对于在政府绩效管理和评估中发现、认定的不履行或不正确履行职责的行为，应该有相应的责任追究机制作为保障，因此离不开行政问责制度的建立与适用。通过行政问责的强制性和惩罚性，纠正失责行为，惩处问题官员，促使政府实现高绩效管理的目标。否则，就会失去惩戒和教育作用，容易导致政府管理低绩效运行。
4.行政问责制促进了政府绩效管理的优化。行政问责制的全面推行有效地推动了责任政府的建设，是政治改革的新亮点，为政府创新注入了强大的动力和活力。行政问责制的健全和完善涉及方方面面的内容，其中一项重要内容就是要加强相关配套制度和配套机制的建设，促进政府信息公开和政务透明，促进政府绩效管理和绩效优化是其内在要求。政府信息公开不透明、政府绩效管理和评估机制缺失是全面推行行政问责制的重要瓶颈，行政问责制的发展与实践，在一定程度上形成了“倒逼机制”，一定意义上加快了政府信息公开、政府绩效管理规范化、制度化的建设速度，并且最终将大大有利于促进我国行政问责制的实践，大大有利于改善和优化我国的公共管理。
