旅游资源市场化经营中的政府角色重构

内容摘要：市场在旅游资源的经营中是一把双刃剑，一方面市场能优化配置旅游资源；另一方面，旅游资源的市场化经营又会对资源和环境造成破坏。本文提出如何通过充分发挥政府的作用，弥补旅游资源经营中市场的不足。

　　关键词：旅游资源 市场化 政府角色重构
　　
　　自从湖南、四川等省出让景区经营权后，许多地方政府争相效仿。旅游资源经营权问题一时成为旅游界讨论的热点。一部分学者和环境人士从生态和环境等角度坚持市场化不可行立场（郑易生2002，黎洁2002）。更有一部分学者和地方政府官员从旅游产业发展和市场效率层面认为市场化方式可行（钟勉2002，田玲1998，林灵2002）。还有一些学者提出了一些折中的方法，比如通过给资源分类，根据旅游资源的不同性质选择不同的市场化水平（张进福2004）。反对市场化经营的学者并不否定市场效率，而是认为市场化经营必将导致对资源和环境等的破坏。需要指出的是，在缺少资金和科学的管理机制情况下，政府在保护生态环境方面同样会出现无效率和无作为，山西古城平遥的自然搬迁遇阻就严重凸现了资金不足的短肋。
　　另外还要认识到，任何一个国家经济的发展都付出了一定程度的环境成本。如果旅游资源市场化经营带来的边际社会效益大于边际社会成本，那么即使是环境和资源受到一定程度的破坏，从社会发展的角度看也是有效率的。基于以上认识，本文在认为旅游资源市场化可行的前提下，提出如何通过充分发挥政府作用，规避市场失灵，解决旅游资源市场化经营中的两难困境。
　　
　　旅游资源市场化政府角色重构必要性分析
　　
　　（一）旅游资源经营中的市场失灵
　　1.外部性。Www.lw881.com外部性是指自己获得了收益却让别人或者社会承担成本的现象。旅游资源经营中存在着大量的外部性。首先，旅游资源的开发不可避免造成目的地环境和生态的破坏，另外，在组织旅游活动中，游客会对旅游目的地造成不同程度的污染和破坏，还有由于旅游造成的地方交通拥挤等等都影响了周围居民的生活质量，削弱了旅游可持续发展的能力，降低了人们的生活质量，社会承担了一部分成本，但旅游企业并没为此付费。
　　2.公共物品。西方经济理论中讨论完全竞争导致资源有效配置是针对私人物品而言的。相对于私人物品，公共物品有两个特点，即非竞争性和非排他性。非竞争性是指该物品提供给额外一个消费者的边际成本为零；非排他性指不能把他人排除在这种物品的消费之外。旅游资源经营中会出现很多公共物品，比如对某一地区或整个国家旅游的宣传就是公共物品，每一个旅游目的地都可以从中收益却没有负担成本的积极性，市场对公共物品的供给是无效率的。
　　3.垄断和过度竞争。经济理论告诉我们，垄断会导致资源配置的无效率。垄断者不会根据边际成本等于边际收益原则定价，致使经济不能达到帕累托最优。旅游资源的市场化必将导致程度不一的市场垄断行为。同时，旅游资源市场化经营还可能导致过度竞争。这是因为旅游资源产业不具备进出无障碍的特性，旅游资源开发的沉淀成本或专用资产太多，一旦需求不足就会导致过度竞争，造成投资浪费等不经济性。
　　4.信息不完全性。信息不完全也会导致市场失灵，信息不对称在旅游业中表现的很明显，即旅游地经营者和游客之间针对旅游地不具有对等的信息，经营者对自己产品信息掌握的相对较多。信息的不对称会造成供给不足。同时会引发逆向选择和道德风险的行为。比如出现劣等旅游产品驱逐优等产品的现象和机会主义行为的发生。
　　（二）现有政府管理弊端
　　1.所有权、管理权和经营权三权不分。现有国家对旅游资源的管理体制是国家集所有权、经营权和管理权于一身。这种高度集中和混同的权利制度使得产权并没有作为一组被有效分解的权利存在，各种产权权能缺乏有效的界定，因而难以有效得到行使。旅游管理部门直接插手旅游企业的日常管理经营事务，企业无权自主决策，成为旅游管理部门的附属机构，不能构成真正意义上的法人。这种高度集中的产权制度严重制约了旅游资源的利用效率。高度集中的产权制度制约了旅游资源的配置效率。
　　另外旅游资源的不明晰的产权使得旅游开发和利用缺乏公平机制，实际上把国家的旅游资源利益分给了一些特定的利益集团，使他们享有某种特权，导致大量的设租和寻租活动，使得进入旅游市场的主体在市场中获得的机遇不平等，与市场经济的公平竞争原则相抵触。
　　最后，旅游资源产权不明晰，不利于旅游资源和环境的有效保护，产权不明晰的直接后果是旅游资源的相关责、权、利不明，特定的利益集团为了追求利润的最大化，可能对旅游资源采取掠夺性开发，而集权的管理体制又不能对此行为提供良好的约束机制，造成开发无度，保护不力。
　　
　　2.多头管理和条块分割。尽管我国法律上规定旅游资源国家所有，但现实中实际体现的是部门所有和地区所有。例如，旅游资源根据性质的不同，分属不同的政府部门管理，风景名胜区由建设部门主管，森林公园由林业部门主管，自然保护区由环保部门管，文物保护区由文物部门管等等。另外，旅游资源还根据地理位置分属不同的地区管理。这种多头管理条块分割的管理体制引发了许多弊端，造成旅游资源人格化所有者的虚位，不同部门都从自身利益最大化出发行使旅游资源非排他性的权利。这些部门的多头博弈易导致对旅游资源的滥用，不利于旅游资源的开发和保护。另外，以旅游资源为基础的旅游产品是跨地区的综合性产品。多头管理和条块分割使得旅游市场活动难以组织协调，增加了旅游市场经营运作的交易费用。
　　
　　政府角色重构途径
　　
　　旅游资源市场化是大势所趋，而现有政府角色的弊端和市场失灵的存在使得市场化难以进行。下文通过规范的经济分析，提出重构政府角色，同时规避现有政府弊端和市场失灵问题。

　　（一）所有者
　　旅游资源市场化要求政府在旅游资源的产权上仅仅保留所有权。著名的科斯第一定理认为，在交易费用为零的情况下，效率的结果与产权无关；同时科斯第二定理表明，在交易费用不为零时，明确界定的产权之间的交易能提高经济效率。旅游资源市场肯定是存在交易费用的，所以旅游资源的产权问题更适合于科斯第二定理。可是作为旅游资源的一部分的自然资源、土地和文物大部分都归国家所有，因为法律问题，这些旅游资源的所有权是不能转让和交易的。也就是说通过明确界定的产权之间的自愿交易来提高旅游资源的配置效率是不可能的。现代产权理论认为，产权可以裂变为一束权能，包括所有权、使用权、控制权和收益权等。我国政府同时拥有旅游资源所有权和经营权（使用权）代理人双重身份。政府的这种双重身份不利于经济的发展。政府应该实行所有权和经营权的分离。这并不影响旅游资源所有权的最终归属。其实这种所有权和经营权部分分离的体制早就在我国的农村联产责任制中实行，实践证明很有效率。所以政府保留所有权，把经营权和相应的部分收益权采用一定的方式和年限放开给市场是旅游资源运作的有效方式。也是旅游资源市场化的大势所趋。具体操作可以采用委托经营、买断经营和合股经营等形式。
　　（二）管制者
　　在防止市场出现垄断和过度竞争时，政府应该成为管制者。为了规避市场化中出现的垄断和过度竞争，政府可以对微观主体实施管制,包括价格管制和进入管制。比如旅游资源市场可以采用高峰负荷定价。这会对缓解旅游业的高峰需求起到很好的作用。下面附以图示解析其中的道理。如图1，我们简单的把旅游需求分为淡季和旺季两部分。图中的曲线为旅游资源供给的边际成本，淡季的边际成本较低，旺季的边际成本会上升的很快，这里讨论的成本包括社会成本，在旅游旺季，增加一个游客对生态和环境的影响和破坏比淡季时要大。基于这样的成本曲线，按照边际成本定价原则，应在旅游高峰时定高价，在淡季时定低价。
　另外因为投资旅游资源会形成很大的沉淀成本，在有限的市场需求下，市场主体过多会造成过度竞争等不经济现象。如图2所示，只要市场需求小于或者等于q0，选择一家经营是最有效率的，因为两家生产的成本会比一家生产的成本要高；只有在需求量大于q0时，两家经营才是有效率的，依此类推根据不同的消费需求能得到最经济的市场主体数量。为了限制市场主体的数量使资源的配置更有效率，政府应该制定相应的市场准入标准，操作上可以按照进入主体的经济实力、管理水平、信用等级和行业的相关性等进行操作。
　　
　　（三）调控者
　　旅游资源开发中存在着大量的外部不经济性。旅游开发商对旅游目的地的过度开发不可避免造成目的地环境和文化遗产的破坏，影响了周围居民的生活质量，削弱了旅游可持续发展的能力，也就是说，开发商的开发经营让社会承担了一部分成本。而社会并没为此收益。在组织旅游活动中，游客对旅游目的地所造成的污染和破坏，旅游企业也并没为此付费。造成了外部不经济。
　　这些外部性的存在对旅游的发展是有伤害的。下面通过图3来分析和探讨解决途径。图中在不考虑社会成本的情况下，开发商的边际成本为mc，边际收益为mr，根据利润最大化原则，即mr=mc，商家将选择在e点生产经营。但当把边际社会成本mec考虑在内时其总成本变成了msc（msc=mc+mec）。这时的均衡点应该在f点。显然，e点的均衡收益大于f点的均衡收益。在旅游资源开发中，这种不同的收益表示两层意思：由于开发商不用考虑外部成本问题，过度开发旅游资源；由于旅游者没有承担在旅游活动中对资源的破坏和环境的污染的成本，从而造成旅游商品价格偏低，游客量偏高。
　　要控制这种外部不经济现象，政府可以采用税费的形式。对旅游资源开发商征收相当于边际社会成本mec的税或费。使均衡点移动到f点，控制了过度的掠夺性开发。对游客按数量征收相当于边际社会成本mec的税或费，控制游客数量。内化了旅游资源开发经营的外部成本。保护了旅游资源和环境。
　　（四）组织宣传者
　　在公共物品和信息不对称问题上，政府应该扮演组织者角色。市场不能足量有效的提供公共物品。严格的说，旅游资源市场中的公共物品不是完全的公共物品，而是一种准公共物品，因为它具有一定程度的排他性和竞争性，比如类似旅游宣传这种物品，宣传者大可在内容上宣传自己特色的东西以增加排他性和竞争性。但即使是这样也不能完全排除其他人分享收益。博弈论中的智猪博弈把搭便车行为解释得淋漓尽致。旅游资源市场中的准公共物品更多的表现在搭便车上，博弈论告诉我们，搭便车中的车一般由大企业提供，然而在旅游资源市场化的初始阶段，形成特大型的市场主体的可能性还不大，这种市场结构的非互补性影响了准公共物品的足量供给。所以准公共物品的组织生产责任只能由政府来承担。旅游资源市场大量的信息不对称现象会导致机会主义行为，对旅游资源市场的发展不利，政府必须组织披露有关市场主体以及景区的信息，比如组织信誉评级事务等。
　　
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