知识产权是基于创造性智力成果和工商业标记依法产生的权利的统称，其主要内容包括专利、版权、商标和商业秘密等。所谓知识产权利用，通俗地讲就是知识产权的社会实施，即通过一定的社会活动将知识产权包含的人类智力成果应用于实践，使其发挥促进生产力发展，实现社会繁荣的功能。推动知识产权利用的社会主体主要有两类，即市场主体和政府主体。从我国目前的实际情况看，市场主体（主要是企业）因利益驱动成为推动知识产权利用的重要力量已经众所周知，而政府主体（主要是政府或非政府组织）在知识产权利用方面的重要作用却因观念认识上的不到位存在着政策上的滞后和行动上的缺失。按照国家知识产权局专利检索咨询中心的看法：“国家知识产权局是国家行政机关，国务院赋予知识产权局的职能是对专利申请进行受理、审查、授权工作。至于专利技术的推广、实施、转让都不属于国家知识产权局本身工作的职能范围。”（P104）据此观点，在知识产权的推广利用方面，政府行政机关是事不关己的。事实上，随着全球经济一体化的迅速发展，知识产权对一个国家的巨大价值和重要作用日益为世界各国所认识，知识产权已经上升到国家发展的战略高度。这就要求作为“社会公共事务管理的最主要公共组织”（P43）的政府或非政府机构必须担负起指导知识产权科学、合理利用的主导责任。知名知识产权法专家刘华指出：“在一些市场经济最为发达的国家和知识产权制度运行最为成功的国家，无一例外地选择了进一步加强在知识产权制度运行中的行政权力的介入，将政府管制与知识产权制度相结合。”改革开放30年来，特别是加入世界贸易组织以来，尽管我国在知识产权利用的公共管理方面取得了一定成绩，积累了不少经验，但与知识产权利用公共管理较为先进的国家相比较，我们仍有相当大的差距。借鉴吴汉东教授关于知识产权制度的“科技领先型国家”、“技术赶超型国家”、“引进创新型国家”的分类，本文拟对美国、日本、韩国在知识产权利用公共管理方面的成功经验进行研究，并结合我国目前在此方面的不足，提出建议与对策。
一、科技领先型国家——美国知识产权利用的公共管理经验
1.建立法规政策体系，促进知识产权的推广利用
通过立法推动推广转化，是美国联邦政府鼓励知识产权利用的重要措施。自1980年开始，美国联邦政府出台了一系列促进技术发展和推广转化的法律、法规：《巴赫-多尔法》和《技术创新法》（1980）、《小企业创新发展法》（1982）、《国家合作研究法》（1984）、《联邦技术转移法》（1986）、《综合贸易与竞争法》（1988）、《国家竞争力技术转移法》（1989）、《技术优先法》（1991）、《小企业技术转移法》（1992）、《国家技术转让与促进法》（1995）、《联邦技术转让商业化法》（1997）、《技术转让商业化法》（2000）等。其中比较重要的有：（1）《巴赫-多尔法》，该法有力促进了公共研究机构和大学研究成果向产业的转移，这一界碑性法律现在已成为许多国家知识产权利用方面立法的蓝本。（2）《技术创新法》，该法明确指出联邦政府对国家投入的研发成果负有推广和转化责任。（3）《联邦技术转移法》，该法简化了公共研究机构技术转移的程序，刺激了公共研究机构的专利许可活动。（4）《综合贸易与竞争法》，该法把加强科技成果推广转化作为提高企业竞争力的一项主要措施。
2.成立中介机构，负责专利技术的推广转移
美国联邦政府认为，科技成果推广转化是公益性的事业，能使全社会受益。同时，由于科技成果的直接商业价值不明显，故需要社会中介机构推动。美国科技成果推广转化的中介机构种类十分庞杂，所发挥的作用也各不相同。从总体上可以将它们分为营利和非营利两大类。（1）非营利推广转化中介机构。非营利推广转化中介机构在整个推广转化中介机构中占据相当重要的地位，发挥着不可替代的作用。根据设立者的不同，非营利推广转化中介机构又可以分为国家设立的和民间设立的。国家设立的非营利推广转化中介机构主要有美国国家技术转让中心（NTTC）和联邦实驗室技术转移联合体（FLC）；民间设立的非营利推广转化中介机构大多采取会员制的方式，以行业协会或企业协会的形式存在，并获得政府的项目资助。（2）营利性推广转化中介机构。营利性推广转化中介机构也就是中介公司，中介公司绝大多数为专业性机构，专业优势突出，更易于在商业竞争中生存和发展。美国较为重要的营利性推广转化中介机构主要有：孵化器和风险投资公司，前者侧重于提供服务，后者侧重于资金运作；技术咨询和评估公司，这是民间营利性推广转化中介机构最常见的一种存在方式；联邦研究机构设立的“技术转移办公室”，各大学设立的“技术转移室”、“技术授权室”，如北弗吉尼亚高技术企业协会、斯坦福大学技术许可办公室等。
3.政府有条件放权，减少技术资源浪费
美国拥有庞大的科研机构体系，联邦实验室系统每年产生大量的科技成果和专利，但知识产权权属都归政府所有，因而利用率很低，1980年之前甚至不足10%，结果造成大量政府专利技术闲置。为了推动专利技术的扩散和应用，美国采取了有条件放权政策，效果显著。1986年，美国政府制定了“联邦技术转移法”。该法案旨在促进联邦政府直属的研究机构与工业界的合作，促进联邦政府拥有的专利向市场转移。其核心内容是：“所有公司、大学、研究机构对与联邦直属研究机构合作研究完成的发明，可享有专利权，联邦政府只保留一种在一定情况下的使用权。”具体说，就是在承包商保留专利权的情况下，政府拥有一定条件下的“介入权”。当出现下列情形时，政府有权责成承包商转让该项专利的使用权：合理的比较长的时间内承包商未采取有效步骤实施该发明；承包商未满足国家安全或公共利益的要求；承包商使用或转让该发明违反了国家规定。该法案还规定把承包商保留专利权的范围扩大到企业和营利性机构的重要前提是，政府合同产生的发明具有重要的商业价值，而合理行使该专利权有利于发明的商业应用，并能够更好地保护政府和公众的利益。
4.明确专利权属，鼓励大学对外技术转让
1980年美国政府颁布了关于技术转移的《史蒂文森法案》，该法案允许大学有权实施政府资助项目科研成果的知识产权。根据该法案，政府支持大学设立技术转让机构，以法律形式批准大学向技术转让机构增加拨款和配备人员。另外，政府开始削减对大学科研经费的投入，鼓励大学自筹资金开展科研活动。在这种形势下，美国高等院校开始普遍重视与企业的合作研究开发，同时也更加注重对企业的技术转让。20世纪80年代起，各大学纷纷设立“技术转移室”、“技术授权室”，通过大量对企业许可、转让本校科研成果来增加学校的收益，自筹科研经费。这些活动大大促进了美国技术发明的转移和利用，促使知识产权成果更快捷、有效地转化为现实生产力。美国大学的技术转让已经成为世界上成功的典范。
二、技术赶超型国家———日本知识产权利用的公共管理经验
1.搭建展览平台，促进专利与市场结合
日本政府认为，专利实施率较低的主要原因是专利与市场严重脱节，在专利和市场之间缺少一个重要的产业化渠道。为了更有效地利用专利，缩短技术转化周期，日本政府通过举办专利展览会，使潜在的专利用户可与专利持有人交流。自1997年以来，日本各地都举办了专利展览会并收到良好效果。这为专利持有人展现技术，吸引可能利用该技术的人的兴趣，甚至就谈判许可合同等提供了机会。
2..激活“休眠技术”，振兴地区产业
据统计，日本现存有效专利为100万件左右，仅次于美国，居世界第二位。但其中已实施的只占33%大量的专利仍然处于无人问津的“休眠”状态。
为了尽量发挥和提升知识产权的价值，日本通产省专利厅通过行政措施，要求大型企业无偿许可中小型企业使用其休眠专利及周边专利，并结合地区产业振兴计划，对重点地区的爱知、富山、大阪等实施特别支援措施。如1996年马自达公司公布了200件休眠专利，允许广岛的中小型企业自由使用，帮助一大批企业起死回生。
3.发挥政府服务职能，提供专利技术转让便利
日本政府特許厅（JPO）在全国指定了100多名专利流通顾问，需要技术或欲出让技术均可通过专利流通顾问进行。日本政府设立的国家工业产业中心（NCIPI）和工业产权数字图书馆（IPDL）通过向企业征集未被利用的专利并编成数据库，分别向产业界和投资公司（特别是中小企业）提供专利技术信息。它们的数据库包括知识产权人、技术拥有人、提供中介服务的代理人、可供转让的专利技术等各种信息，欲利用的企业只需交付少量的使用费就可再开发。（P193）目前，在专利许可和技术转让市场中，日本工业产权信息中心（NCIPI）为技术转让做了大量工作，从2001年起由它促成签订的专利许可协议数量逐年增加。
4.鼓励大学和公立研究机构的知识产权利用
1998年日本通商产业省和文部省为了促进大学和企业之间的技术转让，颁布了《促进大学向产业界转让技术法》，该法鼓励设立大学技术转让机构（TTO），并授权它办理大学发明的专利申请和处理对外许可事务。国立大学设立的技术转让机构可以是具有独立法律地位的私营公司或者政府特许的公司，这样有利于更好地对技术转让进行管理，选择更适合的技术被许可方，对国立大学对外技术转让起了重要作用。日本政府经过长达6年的酝酿，于2004年决定实行国立大学法人化，将日本大多数国立大学改制成大学公司，即成为日本政府组织中的独立行政单位。这项决定对于日本大学的对外技术转让及产、学结合产生了重大影响。过去国立大学的科研成果都由政府部门负责对外许可，只象征性地收取较低的使用费，实际上等于将大学发明成果提供给社会公众自由使用。实行国立大学法人化后，凡是由政府投资或由政府委托研究或由公共投资机构出资的项目，国立大学可以主张科研成果所有权，有权自行对外转让，这有利于推动大学科研成果转让的商业化运作。
三、引进创新型国家———韩国知识产权利用的公共管理经验
1.为专利技术的商业化利用提供法律和组织保障
韩国政府广泛地为专利技术的创造和商业化利用提供法律和组织保障。1994年颁布实施了《发明促进法》、《促进技术转让法》，1999年通过了《技术转移基本法》，2001年又制定了《专利技术转让法》，以法律的形式为知识产权利用提供强有力的支持。与此同时，1994年设立了韩国技术交易所，2000年成立了专利技术商业化委员会和韩国技术转移中心，2003年建立了知识产权服务中心，2004年3月，又将原隶属于韩国商业、工业与能源部的知识产权局转属科技部，以使知识产权更有利于促进科技的发展。
2.充分发挥政府知识产权管理机构的服务职能
21世纪以来，韩国知识产权局（KIPO）推出了“中小企业知识产权普及运动”，为中小企业提供多方面的指导与服务。一方面，加强审查员与其领域的中小企业的直接联系，形成一种指导关系。另一方面，韩国知识产权局建立的互联网知识产权市场，带动了专利技术的商业化和销售，有效防止了先进专利技术的闲置。2003年，韩国知识产权局完成了知识产权服务网络的全面改进，拥有世界上最先进的自动化知识产权系统，该系统具有世界专利信息检索分析和技术评估功能，可以为潜在的专利技术用户提供免费查询，这为知识产权利用开通了一条快捷通道。韩国知识产权局（KIPO）还积极组织知识产权市场和技术展览，推广“知识产权应用示范系统”。2007年实施了“公共技术评估支持项目”，旨在通过对公共研究机构和高校所持有的技术进行评估，帮助其战略性管理专利，促进其优秀技术的转移和商业化。
3.为专利技术的转让和产业化提供融资支持
韩国在促进知识产权利用方面最为重要的措施之一，就是为专利技术的转让和产业化提供融资支持。韩国制定了《中小企业创业支持法》、《新技术金融融资支持法》。据此，由韩国知识产权局（KIPO）协调韩国银行机构与技术集团合作，为本国专利技术的推广实施提供贷款支持。根据协议，为使“银行机构”能尽快提供技术融资服务，以韩国科学技术研究院为主的“技术集团”的管理工作将由KIPO负责；KIPO同时将承担维系技术资产的费用，帮助中小型企业有机会利用技术进行融资。具体做法是：“技术集团”将客观地评估中小型企业所持技术的价值，为“银行机构”的贷款决策提供依据；“银行机构”则根据“技术集团”的评估结果决定是否向中小型企业提供资金，经评估合格的企业无需提供实物担保即可获得贷款。这一措施的最终目的是通过为中小企业提供贷款便利，形成“技术财务支持集团”的合作基础，从而在韩国国内形成“技术融资”（即以技术为基础的商业融资模式），实现金融贷款制度由依赖既有财务状况向重视技术实力的转变。
四、美国、日本、韩国知识产权利用公共管理经验的启示与借鉴
1.建立健全促进知识产权利用的政策法规体系
知识产权制度的实质是在保护创新者和知识产权权有者利益基础上，促进技术合理、有偿扩散。因此，知识产权制度设计不仅要有利于保护，还要有利于促进技术利用和扩散。我国目前虽然构建起了知识产权制度的基本框架，也规定了知识产权利用的基本原则，但总的说来较为抽象笼统，缺乏相配套的具体政策规定，可操作性不强。因而导致我国存在着知识产权权属不明、中介服务权责不清、技术转移机制不畅、科研成果利用低下等诸多问题。美国、日本、韩国的一个共同做法，就是十分重视促进知识产权利用的立法工作。美国从20世纪80年代就针对类似问题制定专门法规政策，如对于知识产权推广服务中介机构，美国以法律形式界定了营利与非营利机构的性质，并分别施以不同的政策措施，从而使中介服务机构权责清晰，有力促进了技术成果的转化利用。日本、韩国学习美国经验，也取得了显著效果。
2.强化政府和非政府机构对于知识产权利用的公共管理职能
我国正处于从计划经济向市场经济的过渡阶段，虽然推动知识产权利用的市场机制正在形成，但这种机制的运行还不完善，效率仍然低下。幻想在较短时间内形成西方发达国家数百年积聚而成的市场驱动力显然是不切实际的。而且，市场机制也不是万能的，它也有内在的不能靠自身解决的缺陷。反观美国、日本、韩国，尽管都是市场化程度十分發达的国家，但政府在促进国家及民间非营利推广转化中介机构的发展方面做了很多工作，发挥着十分重要的作用。为改变我国目前科技成果推广转化服务体系过分落后于市场需求的现实，政府应该积极担当起“社会公共事务管理的最主要公共组织”的角色，利用社会赋予的强大权力，发挥对于知识产权利用的公共管理职能。
3.明确知识产权权属，创新知识产权利用的管理体制
改革开放以来，我国相继出台了专利法、商标法和版权法等，明确了知识产权权属的一般原则。但是，对公共机构、政府资助和职务发明等知识产权权属政策不够明确。结果形成了名义上归国家所有，事实上由承担单位所有，成果利用和转化无人负责的局面。借鉴美、日、韩三国的经验可以看出，知识产权权属对于专利技术的转化利用至关重要，它是技术扩散的前提条件。我们应结合中国国情，通过创新知识产权管理体制，改变重成果轻专利，重所有轻扩散的管理体制。
4.改革科研机构的运行机制，推动大学及科研机构的技术扩散
美国、日本的大学和研究机构都是非营利机构，通常不具有产业化和生产职能，其研究开发成果主要通过专利许可或转让等方式向社会转移和扩散。尤其是大学被作为全社会基础研究的公共平台，政府资助大学并把知识产权留给大学的一个重要目的是为了让更多的人分享大学资源，向全社会扩散技术。而在我国，大学和科研机构的运行体制不利于技术扩散。大学和事业型科研机构大都自己办企业，许多科研成果用来内部产业化和创收，结果，大学和事业型研究机构不仅没有形成研究开发的公共平台，反倒变成社会资源的“漏斗”。
作者：谢心清等
