党的十八届五中全会提出要实施“国家大数据战略”，这是大数据第一次写入党的全会决议，也标志着大数据战略成为国家战略。毫无疑问，大数据时代的来临，必然会冲击与挑战之前的公共管理模式。本文针对我国大数据时代公共管理创新存在的热点问题，提出大数据时代我国公共管理创新的思路。
一、大数据的应用
什么是大数据?大数据是泛指巨量的、多类型的和高速的数据集，通过对数据的筛选、处理，提炼出有价值的信息资产。看了这个定义，或许我们感觉大数据很深奥、很复杂。其实，“大数据”并不神秘，大数据就在我们身边，虽然我们看不到它，但它却影响着我们的生活。2015年，中国国家主席习近平对英国进行国事访问。在习近平和彭丽媛参观英国帝国理工学院时，校方赠送给彭丽媛一条羊绒披肩。实际上，这个羊绒披肩就有大数据的功劳!披肩尺寸就是他们先收集了700张媒体上公开发布的彭丽媛的照片，然后对照片进行图像分析得出的。
二、大数据时代我国公共管理创新的现状
“不会量化就无法管理”，已成为管理学界的共识。在公共管理领域，国内外一些先行者已经在运用大数据进行多渠道的数据采集和快速综合的数据处理，增强治理社会的能力，实现公共管理的创新。
(一)大数据时代我国公共管理创新取得的成绩
1.提供安全快速的公共安全管理
大数据成破案“神器”。 比如，我国在“天网工程”中，视频监控应用非常广泛，数据量也非常庞大。一个城市摄像头达到几十万个。以北京市为例，摄像头多到什么程度呢?有统计数据表示，只要你上街，一天至少被拍8次以上。
2.大数据提升科学决策能力
大数据能够创造出复杂的人工智能，让计算机帮助人类完成动态监测、趋势判断、语音咨询、即时翻译乃至医疗诊断、法律文书处理等专业任务。这种处理不仅是实时的、大批量的，更是可参考的。此外，大数据分析模型还能够对决策的结果进行仿真和效果呈现，帮助决策部门对决策的整体方案和细节进行有针对性的优化改进。
3.大数据提升舆情监测和管理能力
我们点击网页、切换电视频道、驾车穿过自动收费站、用信用卡购物、使用手机等行为，这些过去完全被忽略的信息，现在都通过各种方式被记录下来，大数据千方百计地以惊人的准确性测量和剖析我们的每个举动，将我们标注为工薪族、购物者、恋人、选民、甚至抑郁症患者。一个80岁的老头，即使把网名改为16岁的少女，大数据照样能把他找出来。这些机构通过抓取海量的数据来监控社会舆情和公众情绪，为政府提供一个了解基层民众呼声和意愿的一个重要的方式。
虽然大数据对于公共管理创新呈现出美好的应用前景，但在我国也面临着许多难题。
(二)大数据时代我国公共管理面临的难题
1.从数据本身来看，数据不够丰富和开放。首先，在大数据方面，我国起步较晚，我们的管理部门还缺乏“大数据”意识，收集数据的能力较差、数据量少。我国数据资源总量远远低于美欧，每年新增数据量仅为美国的7%、欧洲的12%。
同时，在大数据时代，尽管公众对建设透明政府的呼声非常高，但政府却一直“犹抱琵琶半遮面”。我国政府、企业和行业信息化系统建设往往缺少统一规划，系统之间缺乏统一的标准，就是说，“我的你不知道，你的我不清楚”，这样就形成了“信息孤岛”。比如，同样一条道路，会被不同部门折腾，前几天是自来水公司挖开维修，几天后电力公司又在同一地点开展维修工作，而过几天通信公司再次重复，导致交通拥堵，甚至引发安全事故。
2.从管理理念来看，政府的管理理念和运作方式还不能适应数据化时代的要求。我们很多领导者往往更倾向于依赖经验和直觉，有时甚至仅仅迫于眼前的境遇与状况，缺乏数字管理的习惯。
近年来，我国群体性事件时有发生，其中一些问题的产生就是因为政府没能适应数据化决策，对舆情研判能力不足，贻误了最佳处置时机，从而陷入被动。上海外滩发生的踩踏事故，实际上是可以避免的。根据相关规定，景点的室内每人1平方米、室外每人0.75平方米的时候，就要启动应急预案。而实际上在跨年夜的时候，上海外滩陈毅广场，群众达到100万人，密度是一人只有0.15平方米。出事，看上去是个偶然事故，实际上是必然的。实际上，可以事前根据手机的流量情况，判断这里的人的密集程度，但是我们缺少大数据思维方式，没能做好预防工作，最后造成了惨剧。
3.从数据的真实性来看，数据存在失真的现象。比如，在目前的政绩考核体系下，一个地方乃至一个单位，官员要想戴稳自己的乌纱帽，要想获得晋升，就必须有硬邦邦的政绩。比如GDP增长了多少、税收增加了多少等等。正因为考核指标过于单一，又受到自身经济资源的限制，这样很多人就为了上报的数字好看，往往不惜弄虚造假，以小充大、以少充多，在数字上大做文章。广东省中山市横栏镇就出现了虚报事件。2012年，这个镇的工业总产值实际值仅为22.2亿元，但他们编报的年报却显示该镇工业总产值高达85.1亿元。也就是说，该镇虚报了近63亿元的工业总产值，虚报额几乎是实际值的3倍。
4.从应用来看，大数据的应用安全存在隐患。在大数据时代，无论公民个人，还是一个国家，都时刻暴露在“第三只眼”之下，个人隐私与国家安全都面临着前所未有的威胁。视频监控为我们提供安全的同时，我们也正在被监控。早上出门，电梯的摄像头记录着我们的出行时间;开车上班，道路旁的摄像头记录着我们的位置和车速;工作期间，网页记录着我们的浏览习惯和搜索记录;发送电子邮件时，我们的联系方式被记录。
大数据留下这么多的缺陷怎么来弥补?在大数据时代，我国公共管理面临的这些难题怎么解决?我们应该如何来创新公共管理模式? 这是我们必须思考的问题。
三、大数据时代我国公共管理创新的思路
大数据时代，谁拥有数据资源，谁就拥有未来。大数据技术是一种积极的国家治理资源。用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据创新，将会给国家治理方式带来根本性变革。在大数据时代，如何创新公共管理模式，本文认为可以借鉴国外先进经验，从以下几个方面进行探索：
(一)转变观念，形成大数据思维
2015年8月份颁布的《促进大数据发展的行动纲要》中明确提出，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，逐步实现政府治理能力现代化。这就要求各级领导干部改变过去的传统惯性的思维方式，用大数据的思维方式去思考和解决问题。具体来说有以下四点：
1.收集数据，保证数据的真实性。实际上，政府部门在使用大数据时困难最小，因为政府部门直接就拥有很多的数据。信息化时代，政府掌握着80%以上的数据，政府部门在数据的第一线，有人口普查、经济普查一类的信息资料，日常工作中也积累了大量与社会经济生活息息相关的数据，具有其他社会组织不可比拟的信息优势，所以我们要做的第一项工作就是收集大数据，摸清我们的“数据”家底。我们中国庞大的人口基数隐藏着无穷的数据宝藏。要运用好大数据，除了要收集数据，更重要的一点就是保证数据的真实性。
2.用数据说话，用数据决策。数据时代的领导决策是从有限经验到大数据分析，揭示出原来没有想到或难以展现的关联。
大数据的核心就是预测，大数据能用海量的数据来预测事情发生的可能性，在很多方面都能够预测。2012年美国选举，在11月份的时候，奥巴马和罗姆尼旗鼓相当，根据网上的推算，奥巴马的胜算是47.9%。罗姆尼是47.4% 。奥巴马在竞选的时候利用了大数据，并在斯坦福大学租用了6万台计算机，为每个选民建立档案，如果某个选民在大部分帖子上谈论环保和医疗，奥巴马的团队会以奥巴马的名义给他发个电子邮件，跟他讨论医疗和环保，让这个选民相信奥巴马“想我之所想”。据此，在选举之前，微软的经济学家就判断出哪个州是奥巴马的，哪个州是罗姆尼的，最终结果是50个州，事实证明，这个预测完全正确。
有预见的政府会做两件根本性的事情;他们使用少量钱预防，而不是花大量的钱治疗;他们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。政府部门掌握着全社会量最大、最核心的数据。政府如果能有效利用这些数据，并从中进行必要的预测的话，那么这个预测结果将会对公共管理发挥很大的作用。纽约市警方开发了一款电子数据地图，通过分析案件与发薪日、体育赛事、天气变化和假日等变量的相关性，预测最可能发生罪案的“热点”地区，并预先在这些地区部署警力。应用这套系统后的第二年，这个地方的犯罪率就出现了明显的下降，凶杀案发生数量创下50年来的最低。
(二)统建共享，加快向公民开放数据
2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确提出，2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。要实现以上目标，当下我们必须做到两点：
1.统一标准，消除“数据孤岛”
新加坡在这方面做得还是比较靠前的。新加坡国民只需要牢记自己的新加坡通行证号码，就可以全天候在线访问电子政府，在网上办理各类政府部门的业务。新加坡通行证作为国民唯一的身份证明，连接到55家政府机构和300多项身份验证服务。一张通行证就可以搞定全部政务。比如说去看病，只要一刷身份识别码，医生通过身份号码就可以跨部门获得这个人的医疗记录和最近的体检结果，就能快速诊断病情。如果想办理营业执照，有了身份识别码，只需在网上提交一份申请表，然后所有负责办理相关执照的部门都会第一时间看到这个申请表并及时办理，老百姓自己不用查看要申请哪些执照、要跑哪些部门了。另外，新加坡这个国家廉政系数非常高，新加坡一直都被国际组织“透明国际”评为最清廉的国家之一，在反腐方面，新加坡也积极利用大数据技术。许多公职人员为政府奖学金获得者，他们从小就接受政府和学校逐级进行的心理测验和各类考试，积累了一套贯穿他们生命周期的数据。基于这些数据，政府可以追踪每个人的求学和从政经历，并预测他的贪腐概率。新加坡设有合法赌场，进出赌场需要身份证明，这样政府就掌握了公务员有关赌博的信息，为了避免政府工作人员因为赌博赌债走向腐败，政府对公务人员进出赌场有明文规定。公务员每月进出赌场超过一定次数，就需要向上级申报，为其提前干预腐败提供了可能。
在新加坡，一个通行证就能搞定全部政务，这种创新服务模式已经在我国试水。中国人民大学的“一张表”工程的管理思想与新加坡政府不谋而合。“一张表”工程是中国人民大学2013年开始实施的一个项目，通过一个身份代码把不同来源的信息聚合成一张表。信息中心从校内各部门搜集了大量常用的表格，从入学登记到职称申报，从经费审批到车证办理，几乎涵盖了学校运行的方方面面，把这些通用、常用的信息都保存在“一张表”中，在线一次填写，以后填写任何其他表格时，相同内容即自动从“一张表”中调取。这个平台建成以后，每个部门，甚至每个师生，都可以在自己的使用权限下，办理各种业务，比如说在线缴费、报修、咨询等等，服务平台甚至还整合了微信、微博、邮箱、网盘等功能，这就是“一张表”的好处，就是说只需要一个账号就能完成在学校里的所有事情。
2.加快向公民开放数据，发挥海量数据的价值
曾几何时，政府数据对于百姓而言一直是讳莫如深的领域。数据开放的第一步是提供尽可能多的原始数据，只要不涉及隐私和国家安全的数据应全部开放，允许公众免费查询、下载。政府数据作为一项公共资源，应该像天气预报、体育赛事和股票信息一样实时公开。在大数据时代，从日常生活中天气的变化情况，到关乎纳税人利益的财税领域，政府应主动公布相关数据，做到公开信息、公开数据，让老百姓去查、去质疑。
比如食品安全问题，食品安全问题由来已久，却很难根治。面对触目惊心的食品安全问题，国外有这样的经验。比如：美国从2009年开始就开设了一个专门的商品召回查询网站，消费者在手机上输入产品的名称和型号，就可以直接查询该商品是否有质量问题和被召回的记录，消费者在购物的时候就可以随时了解自己购买的食品及超市货架上在售的食品有哪些是不安全的。如果消费者怀疑哪个商品存在问题或者是被召回产品的漏网之鱼，还可以立即在线举报。这个网站还会给投诉的人发送电子邮件，以便随时追踪产品信息。
在中国，也有这样的创新。比如，现在在贵州贵阳，消费者通过手机下载安装 “食安测”软件，扫描食品包装上的条形码，相关的食品检验合格的质量信息，就会显示出来。
此外，目前，我们也可以运用大数据技术对有机大米进行查询，消费者只需用账号登录进去，就能看到产品是什么时候种植、收割、加工，何时出厂、运输、冷藏、上架等等，一切详细情况都活生生地浮现在眼前，真正的实现全程有机可追溯。
3.保护数据安全，促进健康发展
中国互联网络信息中心的数据显示， 78.2%的网民个人身份信息被泄露，近半数网民的个人通讯信息被泄露。2014年7月至2015年6月间，我国网民因为垃圾信息、诈骗信息和个人信息泄露等现象，总体损失约为805亿元。当你每一次登录账户、每一次输入密码、每一次使用网络支付、甚至每隔几分钟低头看一下手机微信，都可能会泄露个人信息，所以数据安全防范意识还是应当加强和培养。
数据安全问题已经上升到信息化建设中的最高核心位置。对政府而言，确保安全是一个挑战。这么海量的数据，我们用什么办法来保护数据的安全?
具体来说，对政府而言，必须要加强网络安全建设和顶层设计，制定更加严格的法律法规。 对于数据管理者而言，数据保护的关键在于知道：从何处搜集数据、这些数据储存在哪里、谁有权访问、谁来跟踪这些数据，以及遵循相关的法规来保护数据的安全。 对安全厂商来说，就是提前对影响大数据安全的因素进行预警，建立一套能智能识别危险的信息防护体系。 对我们个人而言，我们应该尽可能把自己的信息控制在可驾驭的范围内。比如在网上注册信息时尽量不要留下过多的个人真实信息，避免通过社交网络或者手机传送网络账号密码，避免在公共WIFI条件下登录网络应用，使用移动支付等等。
总之，大数据时代已经来临，我们的公共管理在大数据的支撑下也必然会呈现出更加美好的前景。
作者：张芳 来源：管理观察 2016年32期
