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伴随世界范围内新公共管理改革的进程，各国政府日益重视本国的公共管理研究。中国自上世纪末以来也一直试图建立和发展起一套符合本国实际情况的公共管理框架。然而中国的公共管理体制建设并不能通过对传统行政管理作简单的概念替换而达到，因为公共管理有着与行政管理乃至公共行政不同的管理理念、管理主体、管理客体与管理方法。同样，中国公共管理的建设也不能硬套西方国家新公共管理的一般理论，因为中国是要在走中国特色发展道路的前提下构建适合中国国情的管理体制。那么，有无中国的公共管理？如果有，其特定涵义是什么？以及怎样建立中国公共管理体制？可以说这些问题的解决需要对中国公共管理的相关概念进行重铸，并在此基础上发展出一套符合中国实际情况的公共管理框架。
一、中国公共管理的概念
什么是公共管理?什么是中国公共管理？要搞清这两个问题，应先搞清管理、行政、公共行政、新公共管理等相关概念。
1、把握与公共管理有关的几个概念
管理二字，在中国古代“从竹”“从玉”因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传•僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”句。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。理，本意是指“治玉”，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器。《韩非子和氏》云：“王乃使玉人理其璞而得宝焉”转义则是整理、条理、处理。因此，管理二字连用，一般是指在权限范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。
行政，古代指的是把“政”运行起来。按《说文解字》井，“行”是象形字，“从彳亍”，意味着人的两条腿（三骨相连）站立前行。转义就是“运行”“推行”政，则是“从正从攴”而“攴”，又是象形字，描画的是人手持鞭击打状。意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”（类似牧牛、放羊一类）。行政二字连用，即指把“政务”推行开来。我国《史记周本纪》中记述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。当然，在近代，尤其是我国引入西学后，此词义发生了重大变化，主要是两个方面:第一，它已不是整个政务的推行，而只是其中的一部分，即与立法、司法并行的一种工作;第二，它实际上隐含了一种新的权力关系，特别是权力制约关系（社会制约政府)是一种民主体制下的分权。
解放后，我国摒弃三权分立，改行议行合一理论，虽然也强调对行政权的制约，但由于实行计划经济和高度集权的管理方式，政府的主体地位及主导作用并没有削弱反而有所加强。这种情况甚至在今天也还有表现。按“政府专行政务”这样的涵义来理解“行政”概念难免有一系列缺失:第一，它不能明确揭示管理的公益目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民是否参与不明确;第三，没有强调被管理的事务必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确揭示出来。这就导致我们在使用“行政”概念时的多方面遗憾，因而需要思考对它的取代问题。
若采用公共行政概念，情况就截然不同。我们可以把公共行政定义为：为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。其中，除“具体管理活动”特指一种执行性活动，以与整个国家管理中的立法、司法及其他重大决策区别外，它特别强调和突出了行政管理的“公共性”因素。公共理念的萌发最早可追溯到古希腊，他们出于管理国家的需要，把社会事务分为公共事务与私人事务两部分，并在此基础上形成了公共事务、公共权力、公民等一些概念。应该说，公私事务的区分是人类的一大发明，因为正是有了这种区分，才有了公共事务管理的基本需要，才有了古代与现代的民主观念，也才保证了公民积极性在公私两个领域的发挥。而我们现在把“公共”两字冠于“行政”前面，是继承了人类这一文化成果，并使“行政”的概念发生了深刻变化。第一，明确了管理的公益目的;第二，把管理的范围限制在公共事务领域（把公共事务与私人事务区别开)第三，强调了公共事务管理中的公众参与；第四，强调了管理中的公共责任以及公民对公务人员的监督。而这些，正是现代民主思想的基本要求，因而它体现了对民主制度的落实。
2.中国公共管理的概念分析
那么，为什么我们又提出公共管理概念呢？因为“管理”的概念与“行政”又有所不同。它的范围更宽泛，对象也更复杂，更多样。它强调了一种新的管理活动，即为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。
公共管理与公共行政概念的区别主要是：第一，管理的主体已多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。社会上的大量非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构乃至私人机构中的某些部分，都可成为公共管理的主体;第二，由于多元管理主体的出现以及它们在管理中的紧密关系，已经形成了一个管理网络。而网络的连结另有一些新的机制，这就是通过沟通、协商、说服、启发、互助、契约等渠道，最后实现一种“共赢”的结果;第三，把“行政”演绎为“管理”，工作范围就会更广，管的事务就更具体，更复杂，因而也就能更方便地借鉴私营部门有效的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域;第四，它使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，包括实行公民自治，从而使民主突破“代议”的局限，得以更好地落实;第五，随着权力的分散化，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，因而公民的监督视点也要相应实现分散化。
3.中国公共管理，就是在此涵义基础上的一种有中国特色的管理理论，并进而构成了一种新的管理模式。
至于国外的新公共管理，它是上个世纪七十年代末发展起来的一种新思潮，其重要特征之一是把企业管理经验引入政府管理中。虽然它与我们提的中国公共管理概念在内涵上有相通之处，但也存在明显差别。一是意趣上不一样，西方强调的是在传统行政管理的基础上，引进企业管理的经验与市场机制，在公共选择、新制度经济学、管理主义等理论指导下，去提高效率。我们则在关注效率的同时，更多关注管理中的公共性，即民主参与、民主管理、民主监督、民主审查等。二是国情背景不同，西方是资本主义制度，中国则是社会主义，它最明显之处是公共管理也必须考虑到共产党领导作用的发挥。实际上，中国的公共管理，是在西方传统公共行政、新公共行政中“公共性”的基础上、新公共管理中“管理性”的影响下、近年来世界通行的“治理”理论中“共治”涵义的左右下，结合中国国情而形成的一种全新管理理念，管理模式。至于其内涵，则除了包括传统的政府管理、非政府公共组织的管理、公民自治、公民参与外，还包括国有企业（含国有控股企业）、国有事业单位的管理活动。弄清这一点非常重要，它使我们保持清醒头脑，在西方有人开始大批新公共管理时，我们绝不可也一起把中国的公共管理批一顿，更不能“弃之如敝屣”这是我们在发展我国公共管理时必须注意的。
4.中国公共管理概念使用过程中应注意的问题
以上是我们理解的行政、公共行政、新公共管理、中国公共管理几个概念的基本含义，以及它们的区别。我们强调的是，为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理概念，而尽量不用行政、行政管理概念。至于公共行政、公共管理两个概念，它可以并存因为二者范围不同，前者仅指政府管理，后者则囊括了整个社会的公共管理。从这个意义上说，公共管理更宽泛，它包容了公共行政。因此，当我们说建立和发展公共管理体制时，自然也包括了建立和发展公共行政体制在内。
至于公共管理、公共行政概念如何翻译，我们认为，对应英文，前者应译为publicmanagement后者则译为publicadninistiation这样，一个涵盖的范围较宽，一个涵盖的范围较窄，并不会造成混乱。这也符合汉语中这两个词的原始意义。实际上，汉语中行政与管理的区别，主要体现在性质与范围上，即行政主要是指政府行为，而管理却广泛存在于所有组织，当然也包括政府。比如，我们可以说企业管理、学校管理、社团管理，但说行政时，则要按照宪法赋予它的涵义，特指我国的各级政府系统及其活动。在这个问题上，我们应保持汉语中的本义，而不必勉强去适应他人。
二、中国公共管理基本框架
从上文的相关分析来看，中国的公共管理既有与世界某些管理理论的共同性，同时由于行政环境的差异，又形成了中国公共管理独有的管理框架。其中，公共管理的主体、客体及方法构成了公共管理框架的主要内容。
1、中国公共管理主体
作为公共行政模式继承与发展的公共管理，最主要的特征是公共事务治理主体的扩展。公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、国有事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。以政府为核心、非政府的第三部门和其他力量为重要补充的开放性管理主体结构带来了公共管理主体间关系的极大变革。首先是公共权力的分散化。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策方面，在需要运用强制性权力的公共事务领域以及在私人部门和第三部门无力承担或不愿意承担的公共服务领域，仍然发挥着核心作用。但在社会管理的许多领域如区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域非政府的第三部门和其它社会管理主体，则起到重要的作用。再从政府内部来看，政府体系内部已不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级与其所管辖的公共事务，建立分权的、上下协调和衔接的分级治理体系。其次，是各主体间的合作关系加强。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种管理主体之间必须相互合作、相互支持、形成网络，才能有效解决问题。
在中国，政府作为核心公共管理主体的地位十分明显。首先，中国共产党的领导作用，主要是通过政府来实现的。共产党的整合力，在很大程度上体现在政府身上。其次，政府与一般公共组织相比，其性质也具有天然优势。它有强大的合法性基础，除了统治功能外，它以公共利益代表者的身份存在，可以很容易地利用强制性权力，解决社会公共管理中的问题，协调社会冲突。而且政府所掌握的大量公共资源，也使其有能力提供公共服务。因此，政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的:政府承担着公共事务“元治理”的角色，其他公共管理主体除了作为公共事务管理者外，还往往保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的管理与监督;政府对其他社会公共管理主体无法自主调节的冲突，仍具有最终调节的权威;政府对其他公共管理主体无力承担或解决的问题，仍扮演着“最后一着”的补救功能。
发展我国的公共管理主体，除了改革、完善、加强我国的政府管理之外，还应大力培育和发展我国的第三部门，整合社会自治理力量和民间社会资源。包括推进国有企业、事业单位改革，发展社会中介组织、民间公益组织、基层群众自治组织，强调私人部门对公共管理的参与等。在发展基层群众自治组织时，我们要特别强调社会自治机能建设，在城市加大居民由“单位人”向“社会人”的转变，在农村则充分发挥村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的作用，发展村民自治。私人部门一般来说本不是公共管理主体，但它们是公共管理的重要资源，一旦它们通过各种公私合作方式进入公共服务领域时，也就成为公共管理主体的一部分。因此，我们也要有意识地强化私人部门的公共意识和社会服务意识。
2.中国公共管理客体
公共管理的客体也即公共管理主体所治理的对象。从公共管理的“公共性”出发，我们将公共管理的客体界定为公共事务。公共事务即公共领
域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。公共事务追求的是公共利益，其成本由社会共同体承担，收益由社会共同享用，因而应由按照民主原则组成的政府与其他公共组织，以“国家”、“社会”或某种组织的名义采取行动处理。公共管理将治理的对象定格在公共事务之上，就能够克服传统行政管理模式下的管理客体界限不清的弊端。反之，则容易导致公共管理主体随意干预或处置私人领域的事务，抑或是以追求“公益”为目的强迫社会“化私为公”。
公共事务是社会共同需求的产物，是公共利益的外在体现。这意味着，利益产生“事务”利益是目的，而事务的处理则是过程和手段。而利益
首先有个表达问题，没有通畅的表达渠道，是谈不到认知的。表达之后还有个汇总、融合、升华问题。利益主体的多元化决定了利益的多样化，汇总、融合、升华是非常困难的工作。很多人认为没有公共利益存在，就是对这种困难失去信心的表现。我们的任务，在于能汇总的汇总，能融合的融合，能升华的升华。实在不能的，则尽量分别满足不同人的不同需要(只要它们是正当的)
公共利益实现的困难性，决定了公共事务治理的复杂性。虽然公共管理强调对公共利益的实现，但却不是通过漠视其他群体、个体利益的方式实现的。中国公共管理体制的建设必然要求我们改变固有的管理哲学，即实现从“整体论”哲学向“总体论”哲学的转变。我们过去所奉行的是“整体论”哲学，它强调一切服从整体，把局部与部分统统看成分子与原子，看成死的没有生命力的东西，因而忽视了它的独立利益与价值。这种管理哲学不能调动局部与部分的积极性，其结果必然是缺乏效率。现在，我们要把整体论哲学改变为一种“总体论”哲学。“总体论”哲学把整体看作总体的一部分，后者对前者是包容关系，而不是把整体看成“惟一”，看成可取代个体的东西。这样，通过对总体的把握，就可以把整体利益与部分利益、局部利益、各单位利益和各个人的利益较好地结合起来。因为这种理论，把部分、局部、单位及个体都看作是有自己生命、有个别意志、有独立利益、有自我决断权力与责任的要素，整体利益与他们这些利益并不完全吻合，需要分别予以满足，而且在总体上要实现双赢。它追求的是把整体积极性、局部积极性、方面与单位积极性、个体积极性很好结合起来的机制，是一种最辨证的考虑。这两种管理哲学可分别用下列公式表达：
整体利益=各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益
总体利益=整体利益+各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益
认识到这一点，我们就可得出结论：中国公共管理的总体论哲学要求公共管理主体在治理公共事务过程中重视其他方面利益的实现，树立公共事务治理的新思维。
3.中国公共管理方法
我们怎样去实现这种全面的利益格局呢？这就要改变我们传统的管理方式与方法。管理方式与方法是联系主体与客体的有效机制，是公共利益实现的最直接手段。中国公共事务的传统管理方式，是政府垄断一切公共产品和公共服务的供给，并采取由政府统揽与直接生产的手段。这带来了一系列缺陷:政府理性或行动能力的不足，往往导致公共服务供给匮乏或治理不力；当宪政与法律体制对政府约束和监督不够时，政府权力往往滥用；公共事务客观损益的间接性，又往往滋生“搭便车”不合作等机会主义行为，导致“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，即人们对公共事务关怀精神的缺失，等等。我们现在必须对这种种原因进行分析，寻找一种在“公私”关系正确定位基础上，恰当处理公民权利与义务、政府角色与功能、政府与公民和社会关系以及政府与市场关系的新机制、新体制，探索公共事务多元治理、多种主体合作共治的制度安排。
公共管理过程中“公共性”的凸显在带来公共管理主体、客体较大变革的同时，必然也带来管理方法的较大变革。公共管理的公共性要求革除传统行政管理的“以公谋私、暗箱操作、命令行政、假公济私”等弊端，实行一种更适应“公共性”的方法，即“以公谋公”的公共管理方法。
那么，什么是“以公谋公”的工作方法？其含义包括四个方面:第一，以公心谋公事;第二，用公开化方法谋公事;第三，靠公众谋公事;第四，决不能谋私事。所谓以公心谋公事，就是指在公共管理过程中，要求公共部门及其工作人员能够本着“利他”精神，为增加全社会的福祉而努力。“公心”即是一种“公共精神”，这种公共精神是对公共部门从业人员最基本的要求。所谓用公开化方法谋公事，即在现代公共管理过程中，应该体现现代民主的要求，保证公众的知情权，通过任务（工作内容）公开、措施公开、行为公开、结果公开，实行“阳光下的管理”“公开”方法体现了“阳光是最好的防腐剂”这一名读，它是效率和廉洁的保障。所谓靠公众谋公事，是指在公共管理过程中，要群策群力，充分发挥公众在管理中的作用。可以说当代的公共管理是处于公共事务日益膨胀的年代，管理者不必要也不可能将所有的公共事务均纳入到自己的管辖范围之内，更不可能实行“封闭管理”只有让公众参与到公共管理中，共同为自己的利益奋斗，事情才能办好。所谓决不能谋私事，是指在公共行政的过程中，公共部门及其工作人员不能打着“为公”的旗号，而谋部门或个人之私利，进而损害到全社会的福利。
“以公谋公”方法的四句话是一个整体。第一条是凭借，第二条是过程和渠道，第三条是依靠，第四条是结果，哪一条都不可少。倘若少了其中一条或几条，肯定要出问题。不过，在当前条件下，后两条更重要。因为许多地方的实践经验证B月，缺了这两条，许多好事都不能办好，甚至办成坏事。
要想在我国确立“以公谋公”的公共管理方法，首先就需要落实“三个代表”与“立党为公”“执政为民’的重要思想。因为它们既解决了党(和政府）是“干什么”的问题（为公、为民），也解决了“怎么干”的问题(靠公、靠民），同时揭示了“干”的条件与保证（必须使民成为管理的基础和主体)。其次，还需要从历史唯物主义的视角出发来看待人民群众在社会发展过程的作用。马克思和恩格斯曾强调：“历史上的活动和思想都是‘群众’的思想和活动”“历史活动是群众的事业”。“以公谋公”的方法正是通过在公共管理过程中充分发挥人民群众的参与、决策、监督等作用，在实践中贯彻了这一思想。最后，“以公谋公’方法的确立还需要我们抛弃许多旧的管理观念。因为“以公谋公”方法强调普通民众在公共管理中的作用，这就与西方历史上的“哲学王”治国观念和中国历史上的“内圣外王”治国观念形成对比。而正是这些传统观念漠视了公民在公共管理过程中的参与作用。因此，确立“以公谋公”的公共管理方法就需要重建公民的主人翁地位，发挥公民的主体性作用。
