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公共利益是公共管理中的核心目标，对“公共利益”展开研究是公共管理不可回避的重要问题。总的来说，学界主要是从规范层面理解公共利益，探讨公共利益是如何表达、形成和实现的。在前人研究的基础上，我们试图从“社会分享性”的角度对公共利益进行界定，并结合事实和规范两个层面进行分析，阐述公共利益的几个内在问题，指出公共管理并不完全以公共利益为唯一的实现目标。
一、问题的提出
由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为，公共利益是一个含糊的术语，它难以进行明确的界定。帕森斯指出，“应该注意，‘公共利益’这个词组有些模棱两可。一方面，可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益……公共利益的另一种含义是专指政治方面。安德森指出，“包括政治科学家在内的许多人，都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。而黛博拉斯通的论述，则更直接地表明公共利益概念的不确定性，“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的共识。公共利益有如一个空盒，每个人都可以往其中注入自身的理解。布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓的普遍愿望或公共利益。“假如存在着可以客观定义的‘公共利益’，这与我们所说的契约主义视角不一致。
因此，从不同的角度和价值观出发，人们可以对公共利益进行不同的解读。迄今为止，学术界对于公共利益的界定充满着各种争论和歧见。有人认为公共利益是公共机构的利益，有人认为公共利益是各方利益冲突和妥协的结果；有人认为公共利益是多数人的利益，也有人认为公共利益是所有人的利益。
这就需要公共管理学对公共利益有一个基本的判定:什么是公共利益？公共利益是客观存在的，还是虚无飘渺的？公共利益能否等同于公共机构的利益？公共利益是否完全等同于全体人或多数人的利益？公共管理是否必然以实现公共利益为唯一的目标。从公共管理学的视野对以上问题进行思考和回答，是本文写作的基本出发点。
二、公共利益的界定与解读在我们看来，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。
这种定义实际上包含如下几层意思:一是利益需求的普遍性，因为任何人都需要生存与发展，并由此希望获得一定的资源与条件，凡人需要，伟人也需要，不存在“君子喻以义，小人喻以利”二是利益的实质是资源和条件，不论这种资源的表现形式是物质的还是精神的，它们都具有客观性;三是利益为人的生存、享受和发展所需，它具有主体的需求性；四是利益是满足主体需求的客体因而利益的客体性与主体的需求性之间具有统一性。我们曾经指出，只讲利益定义中的客观性，否认它与主体需求性的密切关系，或者只讲利益定义中的主体需求性，否认它的客观性，恐怕都有片面性。
这些分析同样适用于公共利益，公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，及它们之间的统一性。显然，除了同资源与条件的客观性相关之外，公共利益与主体的需求和主观认定是密不可分的。
我们认为，从一般意义上讲，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。正是这个原因，我们才称“公共利益具有社会分享性”而不说它“具有社会共享性”在含有强制性分享的公共利益之中，公共利益必须以符合相关的法律、法规，符合法定程序为前提条件。
这里，我们以“具有社会分享性”为切入点来界定公共利益。对于“社会分享性”，需作下面两个基本注脚。
1.分享机会的无差异性
社会分享性主要强调的是获取资格的开放性。也就是说，一旦某种资源和条件被界定为公共利益，那么当基本标准设定之后，这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的，不存在民族、阶级、地区及教育等差异，每个社会成员都有同等的享受机会。尽管社会的边界是有限定的，但人们分享公共利益的权利与机会是无界的。
比如，社区中的优美环境与完善的健身设施，都充分体现了社区公共利益。这些资源与条件，不仅对社区全体居民是开放的，同时对该社区居民以外的任何人也是开放的。或许某些地区的居民永远也不会来到这个社区，但只要某些（个）公民来到这里，他们就应该分享到这些利益而不需付费或受到其他条件的约束。
公共利益的社会分享性集中体现在平等的分享机会上，并不排除实际分享结果存在差异。比如，在本社区中的居民，他们分享社区公共利益的份额一定会比其他人获得的实际数目多得多。即使在本社区长期生活的居民内部，他们各自从社区公共利益的分享中，也不可能获得实际完全相等的份额。解决好这种差异所带来的冲突，从规范角度思考，有两条途径:一是防止差距过大，保持分配的均衡;二是若产生拥挤效应，就需要依法收费。采取如此措施，本质上仍然是为了公共利益，即切不可把不同领域中公共利益的实现过程完全分离或对立起来。至于这过程中有可能出现的乱收费现象，则是另外一个问题。不过，若用“极点式思维”分析这类问题，估计得不到理想结果。
2.分享方式的双重性
双重性指的是，社会分享既有自愿的分享，也有强制的分享，而后者常常为人们所忽视。公共利益既有自愿分享的一面，也有被迫分享的一面。有的公共利益是人们主观上并不需要的利益，而只是经过法律的规定及其固化后成为“被迫接受”的利益，是强制分享而不是自愿分享的利益，这种情况较多地表现在政治性公共事务的管理中。
比如，为了维护社区的公共利益，必须通过民主选举的方式，选出有关的管理者。假如，某个参选者以微弱优势当选，甚至人们发现选举中还产生了一些极不正常的现象，直至目前尚无力量能解开其中迷团，但选举的一切过程都是依法进行的，那么这就不能说这场选举是违背社区公共利益的。对于这个被选出的管理者的反对者来说，选举结果是一种无奈的被迫分享，他们不仅分享了这次选举结果，而且还会分享这一结果所带来的其他与之相关的依法被迫接受的结果。可见，依照法律法规和符合法定程序，是强制性分享的利益成为公共利益的必要条件。
三、关于公共利益的几点新思考
1.需求者数目不是判定公共利益的唯-标准
对于大家共同需要所构成的公共利益，理论上的讨论较为简单。比如，在经济性或社会性公共事务管理中，大家一致需求的公共产品或公共服务，容易使人们达到共识。若人们需求的利益发生了分歧，甚至形成激烈的冲突，这时是否还存在公共利益？不少学者认为，所有人需求的，至少大多数人需求的利益才应称为“公共利益”其实不然。
需求者的数目只是衡量公共利益的标准之一。为所有人或大多数人共同需要和认可的利益，无疑是具有社会分享性的公共利益。然而，除此之外，还有两种情形的利益同样具有社会分享性。一是不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度，而是少部分人需要，但具有社会开放性，同样具有社会分享性。二是为个人或少部分人需要，但对所有人都有影响的利益，它通过合法程序实现，往往使得相当一部分人被动接受的利益，也具有社会分享性。
因此，公共利益不能以需求者数目的多少来简单地判定。公共利益不仅仅表现为所有人或绝大多数人的利益，实际上分享人数的多寡不是唯一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”因此，符合社会分享性的利益，都可以称之为公共利益。换言之，社会分享性是判定公共利益的基本标准。
2.公共利益不仅仅表现为单-的国家利益或表现于单一领域内
在传统观念看来，公共利益仅仅表现在国家层面上，不存在各种层次的地方公共利益及其与国家利益之间的冲突。然而，社会分享性的“社会”具有层次性。在我国，既可以从全国范围内来理解“社会”，也可以从地方行政区域（如省、市、县、乡），直至社区等多层面的角度来理解“社会”换句话讲，从空间层面看，“社会”存在着大小不同的范围。因此，不可能由国家利益包容其他有差别的利益。
既然公共利益是具有社会分享性的资源与条件，社会又有范围不等的大小之分，那么公共利益必然存在着不同的层次，如国家层面的公共利益，省（市、县、乡）的公共利益与社区的公共利益。具体到某个层次，它既要维护本层次的利益，又要处理好与之相关的高(低）层次的利益。多层次的公共利益彼此之间既有一致性，又有差异性。多个层面的地方公共利益，既有与国家利益一致的方面，也有与国家利益冲突的方面。因此，不同层次的公共利益之间存在着利益博弈是正常的，关键是如何处理好它们之间的利益关系，妥善解决好利益冲突。
另一方面，在过去的“政治统帅一切”思想支配下，否认了政治领域与其他公共领域在公共利益上的实际差别与矛盾。事实上，从横向上看，公共利益存在着政治性公共利益、社会性公共利益和经济性公共利益等多种形式。公共利益不仅仅就表现于单一的领域内，如只看到政治领域或经济领域。人为地割断不同领域中公共利益之间的关系，或者不承认多个相关领域的公共利益之间的利益博弈的存在，这都是不现实的。因此，公共利益有强弱与大小之分，公共利益并不是铁板一块的。公共利益所形成的“谱系”意味着，公共利益是多元竞争的，公共利益需要整合内部的分歧，达成对外的一致。
3.公共利益并不一定完全体现真、善、美
公共利益存在着抽象的公共利益与具体的公共利益的分野。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面。这个层面的公共利益，是政府行为的向导，是确定政府行为边界的合法性根据。具体的公共利益则集中体现在事实与描述性层面。这个层面的公共利益，往往表现在公共产品、公共服务等各种实物和事件上。
公共利益所表现出的抽象性和具体性表明，公共利益既是公共管理的理念，也是公共管理的产出。从目前关于公共利益的研究来看，大多数研究把焦点放在规范层面上，重点在于阐述公共利益与正义的相关性。正是这个原因，公共利益往往暗含着人们对于正义的追求，体现的是德性和善。然而，公共利益在事实层面上又是具体的，指的是公共服务与公共产品的提供。由于实践与价值目标可能出现偏离，实践和事实层面的公共利益就不一定是正义的表现，不一定体现完全的“直善美”。
公共利益不一定全部或始终体现“真、善、美”，最重要的原因是公共管理中的主体与客体的利益需求的相对性和动态性。公共利益的确认与实现，是通过特定区域内的政府或非政府公共组织，为解决本区域内的民众需求，所做出的各种不懈努力而付诸完成的。不仅政府或非政府公共组织，对公共利益的确认与实现的途径具有相对性，而且本区域内的民众需求也具有相对性。由于社会中公与私之间的界限，有时往往很难进行清晰的界定，公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。公共利益的相对性表明，公共利益的认定有一个认识论上的难题:公共利益需要主观的认定，由于人们立场和价值观的不同，一种资源或条件能否成为公共利益，常常会依赖于具体的时间、空间和环境的变化而变化。
4.从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益，重点在于结果
如上所述，公共利益是客观存在的，既存在着所有人或者多数人需求的公共利益，也存在着自愿性分享与强制性分享共存的公共利益。持有这种看法，完全有可能会使得社会中部分人或组织，把他们所需求的利益，以强制方式变成“公共利益”找到理论上的借口。我们认为，检验是否“打着‘公共利益’旗号，实际在谋取个人或小集团利益”的行为的基本方法是:坚持从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定，重点在于结果。
某些组织或个人利用手中的特殊权力，或用虚假信息欺骗社会与民众，按照法定程序，名义上获得并维护了所谓的“公共利益”，并使得全社会被迫分享，而人们一时还不具备全面识破与改变这种局面的能力和资源。换句话说，人们从动机与过程两个角度往往难以判断“公共利益”的实质。对于这种人们确实分享了的“公共利益”我们的解释是:一方面，它只能说明公共利益的存在具有相对性，不一定是完全的“真、善、美”另一方面，违背民心、民意的“结果”终究会按民众的意愿发生改变，而实现这种变化的最基本保障是民主政治与法治。
邓小平曾经指出，我们制定一切政策的根本前提，是看人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应。我们认为，以人民的拥护、赞成、高兴、答应为标准来判定公共利益的实现结果是很好的办法，其前提是人民群众必须依法有参与权、知情权、决策权与监督权。
四、余论:追求以公共利益为核心的社会利益最大化
按照“极点式思维”模式，公共管理应该追求的仅是公共利益，这是唯一目标，否则就背离了公共管理的宗旨。我们认为，公共管理实现的应是以公共利益为核心的社会利益最大化，而社会利益则包括具有社会分享性的公共利益、组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益三个方面的内容。一方面，公共利益在公共管理中具有核心位置。在公共管理活动中，公共利益应优位于私人利益，公共利益在公共管理活动中充当着向导的作用。另一方面，在追求公共利益的同时，公共管理应体现对私人利益的关怀。如果完全地追求公共利益，窒息了私人利益的生长空间，公共利益也就失去了其存在的基础。公共利益不是一种脱离私人利益的公共利益。对公共利益的这种理解，有助于确定公共管理活动在目标和利益导向上的“公共优先，兼顾私人”原则，促成具有社会分享性的公共利益、组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益三者之间的整合与和谐。
