由发轫于20世纪70年代与80年代之交的新公共管理运动所引发和催生，现代意义上的公共管理理论与模式初步成型。现代公共管理不同于传统公共行政，也不同于正在兴起的新公共管理，它具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、管理本质的服务性以及政府与公民社会的合作治理性等基本特征〜，为公共事务的有效治理开拓了广阔的社会资源，确立了公共事务治理的合法性基础。然而，由于公共管理的两重属性使然，它既是国家与社会的中介，又是政治过程与技术过程的统一,公共管理难免会陷人民主与效率、价值理性与工具理性选择的两难。公共管理的钟摆应该摆向何方，其发展方向究竟在哪里?这是理论界、实践界迫切需要思考和回答的具有重要意义的问题。因为现有的范式中，效率取向的管理主义范式依然占据着主流，尽管它试图通过管理技术、技巧和方式的变革来克服公共行政的弊端，然而它的这一套新公共管理处方却错置了现代公共管理的优先性价值，其诸多显而易见的弊端受到理论界与实践界不断质疑和责难，范式转型的迹象日渐明显。特别是在今天，政治与行政二分理论已逐渐模糊，官僚制模式在信息化和知识经济的冲击下已伤痕累累，政府应该像企业一样运作的理念和模式已导致政府“公共性”的缺失与公共行政的整体性合法危机，公民参与在治理体系中日渐重要的地位也已在事实上打破了政府为单中心治理主体的信条。因而,克服管理主义这一主流范式的弊端，寻求一种新的替代范式，并设法分析和研究新范式内含的基本理念、体制安排和运行样态，是十分必要的，Hi是十分必须的。本文试图从宪政主义公共管理这一管理主义的替代范式!来阐迷公共管理未来发展的方向，以期抛砖引玉。
一、宪政主义公共管理产生的必要与可能(一)挑战管理主义范式的理论探索管理主义产生于19世纪末20世纪初，它产生的标志是进步改革运动的兴起。点燃进步主义之火的具有里程碑意义的事件是1887年伍德罗•威尔逊的《行政学之研究》，后经魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本的传承，形成了管理主义的理论谱系。一般而言，管理主义范式的发展大致经历了三个阶段，即由伍德罗•威尔逊和马克斯•韦伯倡导的政治-行政二分和理性官僚为主体的古典阶段，赫伯特•西蒙领军的倡导行为主义或逻辑实证主义的新古典阶段，以及以戴维_奥斯本为主要代表倡导以革新为导向的新公共管理阶段。尽管其中历经管理手段、方式和技巧的诸多变迁，但管理主义者仍没有跨越效率主义的藩篱，他们的共性依然是主张把立足点放在经济、理性、效率和生产率等价值上，从管理理性的角度论述公共管理方式的演进，重视的是公共管理中政治因素带来的不确定性对效率的消极影响，并力求通过管理技术的精细化加以“消除”。这种理论范式，由于过分强调经济效率，忽视了评估公共部门行为的质M、公平、民主等标准而招致学界和实践界广泛的批评和反省。也正是在管理主义范式的批评和反省中，现代公共管理的民主范式逐渐浮现甚或构建出来。当然，批判的理论与实践界无意回归传统的官僚制行政模式，也无意否认新公共管理改革运动带来的一些积极的新变化，只不过是在吸取新公共管理的理论养分中加人了更多的价值考量，试图在新公共管理的价值领域内实现更符合时代精神的创新。这些鲜活的思想间也许存在诸多的分歧，但在挑战管理主义范式方面却明显有着很多相似之处。
1.新公共服务理论。新公共服务的核心理念是,在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府,其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。登哈特夫妇在对当代的新公共服务的三个理论——民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论一关注的基础上，提出了新公共服务的七条原则:服务而非掌舵;追求公共利益;战略地思考、民主地行动;服务于公民而非顾客;责任并不是单一的;重视人而不只是生产率;超越企业家身分，重视公民身分12]。新公共服务的最大努力是要“颠杻”新公共管理的效率价值取向，把公民权、公民参与和公共利益置于新公共服务的优先地位，这使它在对新公共管理批判的基础上实现了对其管理主义实质的超越。
2.公民参与理论。在欧洲大陆兴起的公民参与理论来源于丹麦的公共管理改革经验,经过托马斯系统地阐发和论证，逐渐成为一种影响较大的理论。托马斯不仅分析了公民参与的必然性和重要性,而且进一步分析了公民参与的优点和内在缺陷，并将有关公共政策制定和执行的两个核心变M引人模型,其一是政策质tt,其二是政策的公民可接受性。在公民对公共决策的可接受性方面，他根据参与类型的深度,将公民参与划分为以获得公民信息为目标的公民参与、以强化公民对政策理解的公民参与和以促进公民与公共管理者共同生产的伙伴关系建立的公民参与。尔后，托马斯设计了精良的公民参与途径或手段，他将公民参与的具体途径分为四类,即以获取信息为目标的公民参与;以增进政策接受性为目标的公民参与;以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公民参与;以及公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等①。显然，公民参与理论是对新公共管理理论将公民与政府间关系看作是一种委托-代理关系的解构，它主张公民与政府应是一种新兴的互动合作关系。处于此关系中的公民不应该处于被动、从属的地位,而是主动地参与到公共决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极、广泛的合作，这与宪政主义的内在精神具有—致性。
3.多中心理论。“多中心”一词首先是由迈克尔•波兰尼在一系列文章中所使用的，后经奥斯特罗姆教授夫妇通过对局部公共事务(如瞥察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性选择_派的观点，系统分析了各种决策领域组织的多中心，形成了多中心理论的基本架构。多中心理论认为，利维坦和私有化均不是公共事务治理的惟一有效的解决方案，应当在政府与市场之外寻求新的路径。该理论提出，通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。显而易见,多中心理论反对管理主义范式内含的政府单中心论,主张政府是各参与者中“同辈中的长者”,但它不具备最高的绝对的权威，主要是承担建立指导行动的共同准则及确定大方向的任务。这就有利于消除相互依存却又独立运作、关系松懈的组织间的隔膜，凸现现代治理机制的民主特征。公共管理以这一新的社会机制为基础，将对公民权、民主、合法性等价值的实现起到积极的保障和促进作用。上述理论虽然多以西方国家的现实制度与分析话语为背景，而且各自理论分析的侧重点也不完全一致，但它们都对公共部门管理与私人部门管理相一致或等同的逻辑假定做出了否定，对管理主义范式(当然也包括了目前的新公共管理)作了学理上的解构，这为宪政主义公共管埋范式的产生提供了有力的理论支撑。
(二)宪政主义公共管理产生的必要性与可能性
宪政主义公共管理，就是通过一种宪政安排，使权限重叠、权威分散且相互竞争的多元组织安排，能够在公,共组织的不同层级中运作。从一定意义上说，宪政主义公共管理实质上是民主的公共管理，它要求公共部门在理论和实践中都必须遵循“公共”的基本内涵，以传统民主价值、公民本位、行政法治化、责任心等为基本行为准则。催生宪政主义公共管理产生的原因是很多的，但根本原因主要在以下几个方面：
1.公民权利本位日益彰显。如果对近代西方发达国家和我国改革开放二十多年来公共治理的路径进行回顾，〜条明显的脉络就是“义务本位”向“权利本位”的转变，公民权利得以复原和扩张。以中国为例，如果有人问什么是当今中国政府谈论最多的话题,绝大多数行政学者会毫不迟疑地指出是公民权利，因为自党的十六大召开以来，人的全面发展、以人为本、全心全意为人民服务、建设和谐社会等字眼就频繁地出现在各级政府的工作报告和规章条例中;公民，作为权利的天然享有者，在中国的政府管理实践中也越来越受到关注与尊重。然而，在现实生活中，公民权利和行政权力往往存在着一种紧张关系,行政权力除了负有保护公民的基本权利不受非法侵害的义务外，一个显而易见的特性是它还具有强烈的不平等性，它以国家强制力为后盾，合法地享有对公民个人的支配权，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从的地位,极易受到侵害。行政权力的强制性以及不断扩张的本性，使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫,如果任其泛滥，其后果要么是公民个人的私人领域屡遭侵犯，要么是损伤公众作为公民参与行政、参与政治的积极性。所以，在权利文化的理性光辉照耀下，最大化地实现公民的权利需求这个主旨,最有效也是最可行的办法就是在公共组织内部进行宪政主义的制度设计,将行政权力控制在宪法和法律规定的权限范围内，并使之严格依照法定的程序行使,既可以防止行政权对公民权利的不法侵害，又可以保障和促进公民权利，还能使公民获得更多公共领域的资源，在更大程度和更大规模上参与公共事务管理的过程。
2.公法与法律程序越来越重要。公法与法律程序是一个国家的社会基础设施，它理应体现在国家生活的方方面面。作为联结国家与社会的中介，公法和法律程序对之于公共管理，更有着显而易见的重要作用。近年的事实表明，一个合法、合理和有效的公共管理有赖于两项基础性制度的支持，一是发达的公法(这里指宪法和行政法);二是廉洁髙效的公务员队伍。前者旨在确定公共管理行为的规范性基础，重点是通过一套公平的规则设计为行政权力的行使提供充分的激励和有效的约束，核心是依法行政。后者中的“廉洁”很大程度上也能通过宪法、法律和一套法律程序安排，对公共管理主体的权力拥有和权力运行实行有效制约与监督，及时、有效、权威地制止其权力滥用而得以实现。然而，公法和法律程序不可能是一成不变的,它们需要不断地被调整或被开发以满足社会对公共部门不断提升的需求。正是在这一背景下，推动公法和法律程序因时代和公民需要而适宜的变迁，以此推进公共管理的发展和更新，便成为新世纪伊始具有世界性意义的新课题。究竟如何解决这样的难题呢?即如何促进变化着的公法、法律程序和同样变化着的公共管理的共进、互动与协调发展呢?最好的办法就是在公共管理的组织和运行层面注人一种宪政主义的制度设计，因为法律工具正是确认和确保责任的主导方法。一方面,它可以就公共问题、公共事务以及公民的权利需求的变化和发展趋势，最小成本地对公法、法律程序和公共管理行为作及时和针对性的调整，最大限度地满足社会对公共责任提出的更高要求;另一方面又可以通过公法和法律程序的约束和控制,使公共管理在法制化、程序化的轨道上运行，确保合法.合理和有效的公共管理的实现。
3.对政府、厂商、公民、各种社会组织角色的再认识。鉴于现代社会人类事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性，公私相互排斥和相互对立的治理方式,决定无论公共事务的政府单一治理，还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。因而客观上要求各种公共事务管理主体在治理公共事务、实现公共利益的过程中既要竞争又要合作，多元化的行为主体便成为必然。首先，就公共事务而言，一方面是公共问题的日益众多和日趋复杂、社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高，政府在客观上越来越难以满足社会的需求;另一方面是政府结构与理性的缺陷及其自身难以克服的性质,政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继。其次，就公共利益而言，考虑到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷，抽象的“公益”如果不同一定具体的共同体(政府、厂商、公民、各种社会组织角色等)的普遍成员联系起来就可能出于虚置状态,往往异化为少数统治者的利益。因而，作为隶属一定共同体的各种社会行为主体必须共同行动，建立相对独立的共同体成员利益中心，并积极参与更大范围、更大程度共同体的利益安排与分配,以确保公共利益的真正确认和实现。再次,从社会现实看，一方面是西方国家福利社会的危机、社会主义国家计划经济的破产、世界范围内各国政府单中心治理的困境;另一方面是第三部门的崛起、公民社会自治理力a的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、厂商在关注经济利润的同时越来越关注社会公共问题。这种正反两方面的变化，使我们有充分理由相信站在政府、厂商、公民和各种社会组织角色合作的立场上,构建多元主体管理公共事务和提供公共服务的可行性，并且，也正是这种多元主体的存在才能充当维持宪政主义的社会基石,才能避免权力的过度集中。从这个意义上说，多元管理主体并存是宪政主义公共管理的内核之所在。
二、宪政主义公共管理的基本理念
公共管理基本理念是对公共管理的本质及其发展规律的一种基础性和方向性的理性认知、把握和建构，是公共管理体制安排和实际运行的指导性准则。如前所述，管理主义公共管理在评估政策及其执行时都将效率和经济作为惟一正确的衡a标尺。当然，效率和经济是必须的，但重构公共管理的合法性、合理性和有效性，更多的是有赖于民主价值观的建立。我们认为，宪政主义公共管理作为民主的公共管理，其基本理念最重要的是代表公民权精神、公正与社会平等、法治、效率。
1.代表公民权精神。公共管理人员不应该是公共管理部门的代言人，而应该扮演一个新的角色一代表公民。对这个角色的定义，逻辑上存在两种不同的理解:一是将其定义为公民的代表;一fe将其定义为代表的公民。如果公共管理人员是公民的代表，则他们扮演的是公共善的受托人角色，就如同古罗马护民官反对天主教势力从而保护公民的利益一样。这种观点认为，公共管理人员必须和其他选举官员一样发誓支持同样的法规，而且必须在自己的权威范围内保护公共利益。在这样的条件下，第一线的公共管理人员在现代政府中必然成为十分模糊的公民的代理人角色。如果公共管理人员扮演的是代表的公民的角色，则在角色的定义上存在着微小但十分重要的区别。这种定义下的公共管理人员具有更少的专断和权威，而更多的是民主和信用。在这种观点看来，公共管理人员只不过是其伙伴公民的雇佣者，去执行代表他们利益的公民权工作，并成为公民和公共组织之间首要的联系点。
不管哪种定义，公共管理人员都要真正成为具有服务性的公民，保护全体公民的公共利益，维护和平的公共秩序，充当公民的“奴仆"，“全心全意为公众服务”。除此以外，公共管理人员还必须知道服务的内容是什么，究竟怎样服务，以及恪守统治国家和遵守公民权力和身分的双重责任。
2.公正与社会平等。宪政主义公共管理是以公民权为诉求的，它必然建立在公正与社会平等的基础之上。公正的公共管理来自这样一些基本理念:首先，有正当的程序性法律程序，保护个人免于遭受政府或其他公共组织恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪而剥夺个人本应有的平等权利和机会的必要程序。其次，社会应享有机会均等的平等保护，即每个人都有平等的生存、获取、发展的权利和机会，这些权利和机会不因为个人的出身、天陚、种族、性别、财富等的差异而受到损害，不能被特权和权力所剥夺，也不能拿来与其他人的经济利益交换。对于社会平等，弗雷德里克森作了深人阐述:“社会平等强调政府提供服务的公平性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政管理的变革;社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的;……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”实际上，公正与社会公平是凸现公共管理之所以公共”的重要价值基础，是宪政主义公共管理的“公共目的”，包含着对宪政主义公共管理组织设计和运行样态在内的一系列价值取向的选择。只有实现了公正与社会平等，才能真正体现使人成为平等的人的最基本的理念，民主社会的实现才有积极意义，失去了公正和社会平等的公共管埋就背离了人性。
3.法治。法治的基本意义是，法律是宪政主义公共管理的最高准则，任何公共管理人员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的根本要义在于:法律对公共管理部门特别是政府部门拥有绝对权威和支配力，政府的一切行为和活动必须符合法律要求和法律程序，并在法律的m围内进行，其属下包含了公共行政权力法定、公共管理机构编制法定.公共管理体制法定、公共管理职能法定、公共管理经费法定.公共管理程序法定、行政审批法定等观念判断。法治实质上是和专制的权力相对立，因为任何行政权力都不可能完全免于专横之虞，而不论掌权者在行使这种权力时的动机是多么高尚。可以这么说，凡有政府行为的地方就有可能产生专横的决定。法治的主要功能抑或基本目标就在于通过约束专横且天然有扩张倾向的行政权力，保障公民基本权利,支撑民主秩序。从这个意义上说,法治是宪政主义公共管理基本理念中的一个根本要素，能使社会公正、平等、秩序、实质权利等多元价值得到最大化的关注和实现。
4.效率。公共管理的功能和任务是为了向公众提供公共服务与公共物品(包括制度)，所以从公共管理的技术性要求看di必须重视效率问题。宪政主义公共管理的目标在公共领域中经受伦理检验后，效率在价值理念系统中应该是第一位的。宪政主义公共管理的效率一般体现在两个方面，一是组织取向，二是结果取向。前者称为组织效率，后者称为管理效率。组织效率是指公共组织如何通过内部管理和资源的内部配置而实现的效率，它为公共管理主体及时提供质M更高的公共物品或服务创造了可能性前提。同时,管理效率注重于取得结果，最能体现公共管理的效率内涵,结果取向使对公共管理效率的关注从组织内转向组织之外。所以说组织效率与管理效率是宪政主义公共管理效率概念的两大基本内涵，二者不可或缺。
三、宪政主义公共管理的体制安排
公共管理体制是指公共管理系统中的组织机构设置、上下左右之间划分及管理工作制度。它具有根本性、全局性、稳定性的特点，直接决定和影响公共管理行为的正确性和效果，关系到整个公共管理系统的运行效率和效能。宪政主义公共管理体制就是在公共管理内部注人宪政主义的体制设计，主要包括多中心的治理结构、交叠管辖的管理权限和程序性正当的规则体系等内容。
1.多中心的治理结构。在管理主义者看来，代表国家权力的政府组织是一个全知全能、控制一切的，且充满父爱主义情结的单中心统治主体。这种组织形式，通过集权的官僚体制安排，通过对人进行的绝对必要控制，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面确实比其他组织形式优越，能够最大限度地发挥效率。然而，实践证明，单中心的政府统治模式存在一系列难以逾越的困境.•首先，集中化的行政权力只能使它治下的公众萎靡不振,因为它在不断消磨公众的公民精神和基本民主权利。其次,行政组织的全面官僚化和层级化将越来越多的经济与社会事务管理纳人其控制的体系中，使得市场机制自我调节和公民的自主管理能力发生了同步的蜕化;再次i单中心政府所具有的权力扩张的天然缺陷，不仅意味着其在传统的行政范围内，依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度，而且在于它已超出行政原有的属性大举侵人到立法和司法领域，取得r通过委任立法而得来的行政立法权和裁判纠纷的行政司法权。这给作为法治主义前提的有限政府思想和权力制约思想构成了冲击，损害了文明社会的法律理性。迈克尔•d•麦金尼斯忧心忡忡地论述道:“在家长式治理下,政府本身可能变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单的问题。一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了。如果选举堕落成那些孜孜以求统治权的自私的代理人之间的争斗，那么即使是一个自由民主的秩序也会变成一种暴政，，庸质疑，管理主义者所主张的单纯依靠单中心的政府组织去提供公共服务、管理经济与社会公共事务，其局限性是显而易见的。
