引言
农村指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方。相对于城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业产业(自然经济和第一产业)为主，包括各种农场(包括畜牧和水产养殖场)、林场(林业生产区)、园艺和蔬菜生产等。跟人口集中的城镇比较，农村地区人口呈散落居住。在进入工业化社会之前，社会中大部分的人口居住在农村。以从事农业生产为主的农业人口居住的地区，是同城市相对应的区域，具有特定的自然景观和社会经济条件。我国是一个地震灾害十分严重的国家，我国超过80%的5级以上的地震发生在农村，在包括汶川地震在内的多次破坏性地震中，乡镇、农村房屋大量倒塌，凸现目前我国农村地震安全意识、投入、监管诸多方面存在的严重缺陷。在我国，乡镇建筑、农民自建房屋长期以来一直处于无人监管的状态，大多数农村房屋未经正规设计、正规施工，很多乡镇建筑处于不设防状态，抗震能力低下，在遭遇地震烈度为Ⅴ度的地震时都有可能造成人员伤亡。广大农村建设选址不科学，未能避开地震活断层及地质灾害地段，也加大了灾情。在农村，地震造成的灾害绝大多数是因为建筑物和构筑物倒塌所致[1]。而建筑物、构筑物的倒塌不仅取决于地震震级的大小和距离震中的远近，而且还取决于建筑物、构筑物本身的抗震能力。经过不断的努力，我国农村面貌尽管有了很大改观，但与城市相比，基本保障的水平仍然很低。中央关于农村公共社会事业发展的思路非常明确，今后要下大力气推进农村公共社会事业发展，进一步加大农村基础设施建设力度，支持农村住房建设，要长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。
新中国成立以来，随着经济社会的不断发展，防震减灾思路和原则逐步完善成熟，走过了从注重地震预报到综合防御，从基本不防御到重点防御，再到有重点的全面防御的过程。对农村地震安全的认识和重视逐步提升，制定了相关的政策法规，采取了相应的措施，取得了一定的实效，积累了有益的经验教训。但是目前我国农村地震安全还存在诸多薄弱环节和隐患，抗震设防能力低下的状况未得到根本改变，公共服务均等化和城乡一体化进程有待深入推进，而这些问题的解决都要归结到农村地震安全政策法规体系的不断完善。
1 各级政府的农村地震安全政策
1.1 全国防震减灾工作会议及精神
2000年、2004年、2010年国务院分别在广州、唐山、成都召开了三次全国防震减灾工作会议，会后印发国务院进一步加强防震减灾工作的指导性文件。表1为三次全国防震减灾工作会议关于农村地震安全的主要指导方针。
1.2 全国农村民居防震保安工作会议与农村民居地震安全工程
针对我国农村民居防震能力薄弱的现状，2004年，18位两院院士提出启动“地震安全农居工程”的建议，国务院对院士的建议给予了充分肯定，并要求地震等相关部门加以研究。2006年，为及时总结交流经验，积极推进农村民居地震安全工程，国务院在新疆组织召开了全国农村民居防震保安工作会议。会后，国务院办公厅转发了地震局和建设部《关于实施农村民居地震安全工程的意见》[2]，明确了实施农村民居地震安全工程的指导思想、工作目标和工作原则，确立了主要任务和保障措施。指导思想：通过各级政府和全社会的共同努力，建立健全工作机制、保障体系和技术服务网络，增强广大农民群众防震减灾意识，全面提高农村民居抗御地震灾害的能力。工作目标：到2020年，力争使全国农村民居基本具备抗御6级左右、相当于各地区地震基本烈度地震的能力。“十一五”期间，建立完善适合农民需要的房屋抗震管理和技术服务体系，在各地区建设一批分布范围较广、能影响带动广大农民群众的农村民居地震安全示范区、示范村和示范户，并在地震重点监视防御区等地区逐步推广。工作原则：政府引导、农民自愿，因地制宜、分类指导，经济实用、抗震安全，统筹安排、协调发展。主要任务：制定农居工程建设规划，加强村镇建设规划和农村建房抗震管理，加强农村民居实用抗震技术研究开发，组织农村建筑工匠防震抗震技术培训，建立农村防震抗震技术服务网络，组织实施农村民居示范工程，加强农村防震减灾教育。保障措施：加强组织领导，落实相关责任;完善扶持政策，多渠道筹集资金;强化宣传引导，营造良好环境。
《关于实施农村民居地震安全工程的意见》出台后，农村民居地震安全工程在全国全面铺开。在本课题问卷调查的国内26个省(直辖市、自治区)中，21个省(直辖市、自治区)出台了本省推动农居地震安全的省级文件。如山东省人民政府转发山东省地震局、山东省建设厅《关于印发(山东省农村地震安全工程实施方案)的通知》(鲁政发[2007]100号)①。全国市县政府相应出台了推动农居地震安全的文件。山东省潍坊市人民政府办公室转发潍坊市地震局、建设局《潍坊市农村民居地震安全工程实施方案》(潍政办字[2008]83号)[3]。建立技术和质量保障制度。认真开展建设场地地震安全性环境调查和工程地质勘察;严格规范项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案等技术资料的内容和形式;积极推进项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和工程验收制等各项质量保障制度;严格执行技术规范和施工规范。
各省(自治区、直辖市)开展农居抗震设防管理工作的内容依次为宣传、提供图纸、工匠培训和其他(表2)。各省(自治区、直辖市)实施农村民居地震安全示范工程政府投入方向依次为宣传、培训，普查、鉴定、场地研究，加固或重建(改扩建)补贴(表3)。
目前全国各地由于认识和重视程度、地震危险形势、经济社会发展水平的不同等原因，农居地震安全工程的开展进度也存在较大差别。新疆、甘肃、云南、海南等地的实施农村民居地震安全工程的做法及经验，值得认真总结、借鉴和推广。
1.3 《国家防震减灾规划》(2006—2020年)国务院在2006年制定印发《国家防震减灾规划(2006—2020年)》[4]，规划明确“开展农村民居抗震能力现状调查，研究推广农村民居防震技术，加强对农村民居建造和加固的指导，推进农村民居地震安全工程建设”。还将“建成农村民居地震安全示范区”作为防震减灾“十一五”阶段目标，并确立了主要任务。《规划》的印发明确了农村民居地震安全工程在防震减灾事业中的重要地位。为贯彻落实《国家防震减灾规划》(2006—2020年)，各级地方政府也制定了相应的规划、实施意见等。如《江苏省防震减灾规划(2006—2020年》明确了具体工作目标：到2010年，沿江地区南京、镇江、常州、无锡、苏州、南通、泰州、扬州等8个省辖市农村新建房屋80%以上采取抗震措施，其余地区农村新建房屋60%以上采取抗震措施。到2015年，沿江地区南京、镇江、常州、无锡、苏州、南通、泰州、扬州8个城市其农村地区基本具备综合抗御6.0级地震的能力，其余省辖市市区农村新建房屋80%采取抗震措施。到2020年，所有省辖市市区防震减灾能力达到国内领先水平，沿江8个市所有城镇和农村地区全部具备综合抗御6.0级地震的能力，其他地区基本具备综合抗御6.0级左右地震的能力。
2 农村地震安全法律法规
2.1 法律
国家法律中涉及农村地震安全的共有两部，分别是《中华人民共和国防震减灾法》[5-6]和《中华人民共和国城乡规划法》[7]。1997年12月29日通过，1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》，全文未专门涉及农村地震安全问题。2008年12月27日修订通过，2009年5月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》第四十条规定：县级以上地方人民政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施抗震设防的管理，组织开展农村实用抗震技术的研究和开发，推广达到抗震设防要求、经济适用、具有当地特色的建筑设计和施工技术，培训相关技术人员，建设示范工程，逐步提高农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防水平。
国家对需要抗震设防的农村村民住宅和乡村公共设施给予必要支持。第六十七条规定：地震灾后恢复重建规划应当根据地质条件和地震活动断层分布以及资源环境承载能力，重点对城镇和乡村的布局、基础设施和公共服务设施的建设、防灾减灾和生态环境以及自然资源和历史文化遗产保护等做出安排。地震灾区内需要异地新建的城镇和乡村的选址以及地震灾后重建工程的选址，应当符合地震灾后恢复重建规划和抗震设防、防灾减灾要求，避开地震活动断层或者生态脆弱和可能发生洪水、山体滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷等灾害的区域以及传染病自然疫源地。第七十条规定：乡村的地震灾后恢复重建，应当尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。
《中华人民共和国城乡规划法》(2008年1月1日起施行)第十八条规定：乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。第二十五条规定：编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。
2.2 行政法规
国务院行政法规中涉及农村地震安全的共有两件，分别是《村庄和集镇规划建设管理条例》[8]和《汶川地震灾后恢复重建条例》[9]。
《村庄和集镇规划建设管理条例》(国务院，自1993年11月1日起施行)第五条规定：地处洪涝、地震、台风、滑坡等自然灾害易发地区的村庄和集镇，应当按照国家和地方的有关规定，在村庄、集镇总体规划中制定防灾措施。
《汶川地震灾后恢复重建条例》(国务院，自2008年6月8日起实施)第四十三条规定：乡村的地震灾后恢复重建，应当尊重农民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。地震灾区的县级人民政府应当组织有关部门对村民住宅建设的选址予以指导，并提供能够符合当地实际的多种村民住宅设计图，供村民选择。村民住宅应当达到抗震设防要求，体现原有地方特色、民族特色和传统风貌。
2.3 部门规章
国务院各部委的部门规章中涉及农村地震安全的共有两件，分别是《建设工程抗御地震灾害管理规定》[10]和《房屋建筑工程抗震设防管理规定》[11]。
《建设工程抗御地震灾害管理规定》(建设部，自1994年12月1日起施行)第二十五条规定：村镇建设中的公共建筑、统建的住宅及乡镇企业的生产、办公用房，必须进行抗震设防;其他建设工程应根据当地经济发展水平，按照因地制宜、就地取材的原则，采取抗震措施，提高村镇房屋的抗震能力。第三十七条规定：在地震灾区村镇建设中，应对抗震性能差的传统结构及建造方法予以改进，并在重建中推广、应用抗震性能好的结构形式及建造方法。
《房屋建筑工程抗震设防管理规定》(建设部，2006年4月1日起施行)第八条规定：城市房屋建筑工程的选址，应当符合城市总体规划中城市抗震防灾专业规划的要求;村庄、集镇建设的工程选址，应当符合村庄与集镇防灾专项规划和村庄与集镇建设规划中有关抗震防灾的要求。第二十一条规定：县级以上地方人民政府建设主管部门应当对农民自建低层住宅抗震设防进行技术指导和技术服务，鼓励和指导其采取经济、合理、可靠的抗震措施。
2.4 省级地方性法规、政府规章全国共有23个省(直辖市、自治区)出台了涉及农村地震安全的省级地方性法规、政府规章30件，其中22件以防震减灾综合类形式，4件以地震安全性评价或抗震设防要求管理类形式，3件以地震重点监视防御区管理类形式，1件以专门加强农村村民住宅抗震设防管理类形式。
3 农村地震安全政策法规存在的问题
3.1 农村地震安全战略和目标需进一步明确需进一步提升和统一对农村地震安全工作重要性、紧迫性的认识。我国破坏性地震大多数发生在农村地区，地震造成的死亡人员中近60%为农村人口，地震造成的房屋倒塌是农村地区人员伤亡重大的直接原因。目前，我国有8亿人口居住在农村地区，其中约6.5亿人口在地震设防区(地震动峰值加速度大于0.05g)[43]。由于农村地区社会和经济发展水平较低，防灾减灾意识淡薄，缺乏必要的防震知识，国家又未将农村地区的建房纳入建设管理，大多数房屋未经正规设计、正规施工，村镇房屋抗震能力普遍低下，不设防的农村民居直接危及人民生命财产安全。农村地区一次6级左右地震往往造成相当数量的人员伤亡和大量的农村房屋倒塌与乡镇公用设施破坏，甚至一些4级多的地震也能造成人员伤亡和经济损失。农村面临着更加突出的地震风险，提高广大农村地区抗震设防能力，最大限度地减轻地震灾害损失，刻不容缓。目前我国大中城市和经济发达地区已经具备抗御6级左右地震的能力，在进一步提高与完善大中城市和经济发达地区抗御地震能力的同时，全面提升农村地震安全水平。以最大限度减轻地震灾害损失为农村地震安全工作的根本宗旨。统筹城乡和区域防震减灾工作，改变农村房屋不设防的状况，促进城乡和区域防震减灾工作协调发展。推进农村民居地震安全示范工程，切实改变农村民居不设防状况，不断提高全面防御的能力。从基本不设防，到重点防御，再到有重点的全面防御，农村地震安全提上重要议事日程。
明确农村地震安全发展战略，细化农村地震安全工作目标。需要研究明确农村地震安全发展战略总体目标和主要任务。体现前瞻性、科学性、系统性、可操作性。规划战略目标：到2020年，力争使全国农村民居基本具备抗御6级左右、相当于各地区地震基本烈度地震的能力，6级地震基本不致房屋倒塌死人，5级地震无人员伤亡。农村地震安全工作任务范围：除了农居安全之外，还应当包括村镇选址、规划，生产生活基础设施、公共设施，应急避险、宣传教育等。需要对农村地震安保工作的公共服务进行界定。
3.2 农村地震安全法律法规需进一步完善农村地震安全法律法规建设虽然取得了长足的进展，但仍有很多缺陷，制约农村地震安全工作的推进。主要存在法律法规缺失、层次低，无专门法可依，缺乏法律责任制度，责任主体不明，缺乏系统性、完整性、可操作性。
涉及农村地震安全的法律法规起步时间上都比较晚。比如国家法律共有两部，2006年施行的《中华人民共和国城乡规划法》、2009年施行的修订后的《中华人民共和国防震减灾法(修订)》才开始专门涉及到农村地震安保问题。
现行法律法规规定过于笼统和原则。如《中华人民共和国城乡规划法》规定：村庄规划的内容应当包括防灾减灾等的具体安排。编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。《中华人民共和国防震减灾法》规定：国家对需要抗震设防的农村村民住宅和乡村公共设施给予必要支持。
现行法律法规缺乏强制性，完全依靠宣传、引导、鼓励等手段。法律法规固然有引导教育的重要功能和作用，但是像农村地震安全法律法规这样，从国家法律、行政法规，到地方性法规、规章，甚至一直到市县的政府规范性文件，完全依靠宣传、引导、鼓励，没有任何法律责任的规定，没有任何强制性措施，实属少见。
现行法律法规缺乏系统性、完整性、可操作性。如现有法律法规对各有关部门的法定职责缺乏明确规定，各部门权利、义务界定不明，执法主体不清晰等等问题都严重制约着农村地震安全工作的协调快速发展。对于农居，抗震设防要求无法律规定，其后的设计、施工、监理、验收等关键环节中责任主体和监督主题严重缺失，这已成为不具备应有抗震能力，达不到抗震设防要求的主要原因和管理漏洞。
农村地震安全作为未来防震减灾工作的战略发展重点，必须相应加大法律法规的建设和完善力度。要更加注重法律法规制度建设。继续通过完善立法，加强和改进制度建设，坚持科学立法、民主立法，力求体现规律要求、适应时代需要、符合农民意愿、解决实际问题。要重点加强行政监督检查制度建设与执行。行政监督检查，可及时反馈农村地震安全政策法规实施的社会效果，为政策法规的制定、修改、废止提供实践依据，为防止和纠正行政相对方的违法行为，保障农村地震安全政策法规的执行和推动农村地震安全工作发挥重要作用。
3.3 农村地震安全政府监管需进一步强化
由于农村地震安全是直接涉及公共安全、直接关系人身健康、生命财产安全的纯公益性事业，且其行为不适宜公民、法人、行业组织、中介机构的自主决定、自律管理和市场竞争机制自发调节，因此责任主体应当是各级政府及其相关部门[44]。随着依法行政进程的推进，建立有效的责任制度，制定切实可行的措施，明确和强化各级政府及其相关部门的责任，加强各级政府对防震减灾工作的管理，通过法律法规、技术标准的实施，做好农村地震安全各项工作。
农村地震安全工作是兼有公益性、社会性、科技性的社会系统工程，工作领域也在逐步得到扩展。但是现有防震减灾法律、法规缺位，部门权利、义务界定不明，执法主体不清晰，比如防震减灾执法主体间运行管理机制不顺，《防震减灾法》和省级地方性法规、政府规章关于农村地震安全管理体制方面，确定了多个管理主体、各自职责和相互关系，其中各级地震主管部门是同级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，而不是负责农村地震安全工作的部门或者机构。各有关部门的职责性质包括“负责”，“会同”，“和”等。从管理体制上做出的这些规定如何操作和运行，部门如何实现“负责”，如何作为主动方实现“会同”与“和”，这些职责仅靠法律条文是难以执行的。农村地震安全工作的性质决定了农村地震安全行政法律关系行政主体的多重性，进而导致各行政主体部门利益化与执法扭曲，加剧了“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”倾向，直接导致了政府职能异化和公务员角色错位，成为防震减灾依法行政的主要障碍。地震系统管理体制不顺，各省(自治区、直辖市)地震局实行中国地震局和省(自治区、直辖市)人民政府双重领导，以中国地震局为主的管理体制，根据授权承担本行政区域内防震减灾工作政府行政管理职能，依法履行防震减灾主管机构的各项职责，指导市(州)、县防震减灾工作，对省级以下(含省级)地震台网(站)实行统一规划，资源共享。市、县级地震工作部门和机构实行本级人民政府负责领导，省级地震局负责业务指导的管理体制，按照职责分工，与其他有关部门各负其责，密切配合，共同做好本行政区域内的农村地震安全工作。地市、县级地震工作部门和机构建设在全国各地区差别较大，例如三个直辖市，市内基层机构均为地级和地级以上市，四川、西藏、北京、上海、天津的地震工作管理部门仅有地级和地级以上，没有县级机构设置。设置地震工作管理部门的地区又分独立设置和非独立设置，天津、上海、河北、贵州4个地区，独立设置的地震工作管理部门比例很低或根本没有，其中河北省甚至只有地级和地级以上市级别的机构为独立，没有县级的独立机构。
而农村地震安全工作责任主要在县、乡级政府，许多重要工作离不开村委会的作用[45]。突出表现为：地震系统现行“头重脚轻”的管理模式上下脱节，容易形成“横向不到边、纵向不到底”的“管理空档”，影响国家农村地震安保工作方针和工作部署的贯彻落实，是制约农村地震安全事业发展的根本原因之一，也是亟待解决的最迫切的问题之一。
3.4 农村地震安全投入和保障机制需进一步建立健全
建立政府、个人和社会相结合的多渠道的投入和保障机制是推进农村地震安保工作的重要保障。要加大公共投入，建立农村地震安全的公共投入目标及机制。扩大农村地震安全基本公共服务均等化范围。中央和地方相结合，明确各级政府事权和财权，制定完善缩小区域和城乡防震减灾能力的差别化扶持政策。鼓励引导农户提高地震安全投入。规范社会捐助(基金、社会慈善组织)。建立农村住房地震保险制度。
3.4.1 加大公共投入
公共支出主要体现在公共支出规模和公共支出结构两方面。公共支出规模反映的是政府活动的范围和对经济的干预程度，从世界各国公共支出的历史进程来看，公共支出规模总体上呈现出不断扩大的趋势。从相对规模看，各国政府的公共支出占国民生产的比重也呈逐年提高的态势。斯格雷夫和罗斯托提出的公共支出结构发展模型对不同的发展阶段各类公共支出的增长变化作了详尽的阐述，其主要的思想是将经济发展分成早期、中期以及“大众消费”期3个阶段，政府在早期对于经济发展具有主导作用，而到中期伴随民营部门的力量的增长，政府的主导作用渐趋下降以至成为私人投资的补充手段，而在“大众消费”阶段，公共投资的重点转向教育、保健和福利等社会服务方面[47]。根据马斯洛的人类需求层次理论，从个体角度看，人类需求可以分为生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求5个层次，一般而言在前一个层次需求得到满足后，后面层次的需求将上升为主要需求，依次类推。从集体角度看，人类对公共服务的需求同样具有层次性，对各类公共服务需求的紧迫性和对其均等化的重要性并非完全一样，其将随现实条件的改善而逐步提高。公共服务可以根据需求的层次性分三个层次，第一层次包括基础教育、公共卫生和社会保障三类，主要确保人的基本的生存权和发展权得到满足;第二层次主要包括公共安全、基础设施和环境保护三类，主要为了改善人们生存的软硬环境，提高生存的安全性、舒适性和可持续性;第三层次主要包括一般公共服务、科学技术和文化娱体三类，主要为了确保政府有效履行职能和更高层次的公共利益的实现。
按照马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出增长模型，我国目前总体上处于“发展早期”向“发展中期”过渡阶段。根据马斯洛的人类需求层次理论，我国总体上已解决温饱问题，人身与财产安全问题应提到主要议程上。同时由于我国现在正处在基础设施建设、重大工程建设、城镇化建设的飞速发展时期，也是做好防震减灾工程性防御措施的关键环节，如果错过这一时机，等待经济发展水平上台阶后，再提升抗震设防能力，会造成更大的经济浪费，也不便操作。适度调整公共投入结构，加大防震减灾公共投入力度，保证防震减灾公共投入与经济社会发展水平相适应，做好安全与经济的平衡，调整好局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益，是我国防震减灾公共政策需要深入研究的、非常紧迫的重大课题。
3.4.2 扩大农村地震安全基本公共服务均等化范围
从基础性、广泛性、迫切性、可行性方面考虑，防震减灾是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本公共服务，确定防震减灾公共服务的范围和优先顺序，是当前我国基本公共服务均等化的主要内容。
基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。我国正由生存型向发展型社会过渡，实现基本公共服务均等化的压力逐步增大，城乡之间、地区之间、不同社会群体之间的基本公共服务差距过大，加大了各类社会问题的复杂性。
基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。从现实需求分析，逐步实现基本公共服务均等化的基本内涵是：基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排;基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权;基本公共服务均等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内;基本公共服务均等化，要尤其关注困难群体。按照协调重大利益关系的要求，加快建立城乡、区域、基本公共服务均等化的体制机制。我国属于单一制集权国家，中央政府对全体人民负责，地方政府向中央政府负责，地方政府遵照中央的政策原则为辖区内居民提供服务。由中央政府直接提出“农村地震安全基本公共服务均等化”目标，不仅有利于提高执行效率，也有利于缩小地区差距、城乡差距，促进地区间和人群间的平衡协调发展，具有重要的战略意义。
3.4.3 制定完善缩小区域和城乡防震减灾能力的差别化政策
我国西部地区历来是我国大陆地区强震活动的主体地区。据统计，我国77%的破坏性地震发生在西部地区，西部地区地震活动具有频度高、强度大、灾害重的特点。由于防震减灾主要工作措施未纳入基本公共服务，更未实现均等化，导致东部地区与西部地区、城市与乡村防震减灾能力差距巨大。平衡区域和城乡防震减灾能力，要改革和调整中央与地方的关系，建立区域协调发展机制。重点是建立中央与地方政府合理的分工体制，使基本公共服务的责任与财力相对称。这就要合理划分中央与地方政府在防震减灾和农村地震安全中的分工。需要研究完善与各地区经济社会发展水平相适应的农村地区地震重点监视防御区制度和差别化政策，需要从中央到地方各级政府的政策和资金扶持。
