论文摘要 增进和维护公共利益是政府的职责，政府是公共利益的代表者和维护者。为了使政府在实现公共利益方面发挥应有的作用，也为了防止政府滥用公共利益侵犯或限制公民的合法权益，有必要厘清公共利益的内涵，并正确定位政府与公共利益的关系。政府在界定公共利益时，要遵循相应的法律原则，建立规范透明的程序制度，保证公众的参与权与表达权。在做出征收等行政行为时，要进行公共利益与私人利益的衡量，如果对公民权益造成损害不可避免，要选择对公民权益损害最小的方式进行。公共利益与私人利益不是对立的，在维护和实现公共利益的同时，也要强调对公民个人利益的保护，公民的信赖利益受到了损失，行政机关要对其损失给予合理补偿。
论文关键词 公共利益 政府 私人利益
现代社会，政府承担着多种功能，其掌握的公权力常常介入私人领域，而公共利益的无限扩大会导致政府权力的无限扩大与滥用，人们也面临着如何平衡公共利益与私人利益的困惑。在我国，依法治国，建设社会主义法治国家已经写入了宪法，为了使政府在增进和维护公共利益方面发挥应有的作用，也为了防止政府滥用公共利益侵犯或限制公民的合法权益，有必要厘清公共利益的内涵，并正确定位政府与公共利益的关系，本文试以此为主题展开论述。
一、公共利益的内涵分析
对于什么是公共利益，很多学者尝试梳理其内涵，但多认为公共利益的概念很难明确，因为它的内容具有不确定性。学者陈新民指出，公共利益的概念极为抽象，为典型的不确定法律概念，除了具有利益内容的不确定性及受益对象的不确定性外，其内涵随着国家任务范围的扩充及国家基本原则的实践而不断调整和变化 。无论怎样定义，公共利益的主要特点是其与公众的或群体的利益相关，也就是说，公共利益与由公众组成的共同体的利益相关，但是公共利益并不等于共同利益。共同利益可能是公共的，也可能是私人的。公共利益的也不是个人利益的简单叠加，它强调的是对群体绝大多数人的影响，具有社会共享性。
从经济学角度分析，公共利益与公共物品密切相关。公共物品是指社会公众可以共享的产品、服务或资源，包括国家安全和防务、公共基础设施、社会保障和公共福利、基础义务教育等带有国家性质的内容，有的公共利益甚至细化到垃圾处理、社区绿化与街道照明等实物，主要特点就是这些事物的“公共性”，即社会共享性，对社会公众而言，公共利益不再是一个抽象、模糊的概念，它是具体的、明确的，和自己的生活息息相关，影响着自己的生活方式与生活质量，可以说公共利益具有很强的现实性，其实质上体现的是每一个社会成员个人的具体利益。
公共利益的内涵经历了一个长期的历史演变过程，从自由资本主义时期到垄断资本主义时期，再到行政权不断扩张的现代社会，它的表现形式各有特点。19世纪行政管理领域相对狭小，行政管理职能相对有限，政府介入的领域有限导致公共利益的内容有限，主要包括公共设施、公共工程建设等公用事业领域。20世纪30年代以后，由于经济的发展大量的社会问题产生，为了解决诸如垄断、环境、交通等社会问题，行政管理领域急剧扩张。团体主义、社会福利主义成为政府行政公权力的思想基础，这种理论认为，人具有社会性，不能离开他人独立生存，人与人之间具有连带关系。政府应该以社会、团体为本位，以维护社会、团体的利益为己任。 全能政府的模式逐渐发展起来，政府介入的领域包括交通、运输、环境保护、医疗卫生、社会保障等多个领域，与行政职能扩张相对应，公共利益的范围也扩大到公用事业以外的国防、经济、文化、社会保障、环境保护等多个建设领域。现代社会面临的问题越来越广泛，社会公众对政府的期待与要求也越来越高，行政管理要面对新的问题，而此时政府的权力也不再限于执行法律，政府可以自己立法，通过设定行政法规与规章来管理社会公共事务，政府在一定条件下还可以裁判行政管理领域发生的纠纷和某些私人纠纷，可见现代政府行政职能与传统的行政内涵已经不可同日而语了。
随着政府行政职能的不断扩大，出现了行政权力滥用、官僚腐败、效率低下等“政府失灵”的现象，限制政府权力，建设有限政府、服务政府成为新时代对政府管理目标的新要求。正是由于政府职能与执法方式的转变，公共利益的内涵也在发生变化，有一些传统领域行政执法的目的以公共利益为目标，比如为了建设军事用地或者公共设施用地而征收土地，一般被认为属于公共利益的用途；也有一些领域即使有政府的行政职权介入，也不属于公共利益的范畴，比如房地产开发用地项目；而比较难以判断的是一些处于中间地带的类型，是否属于公共利益难以判断，在行政执法与司法实践中都有比较大的争议，比如收费公路的开发建设征地项目。在我国，目前对公共利益的判断还涉及政府为了促进经济发展，主导一些拆迁征收等大型项目，如何看待并正确处理政府以发展经济为目的这类行为，如何从立法、执法与司法多个角度规范和限制公权力，尤其限制各级政府的行政行为，探索判断公共利益的基本原则与方法，是值得深入探讨的问题。
二、国家公权力在判断公共利益中的作用
（一）立法与司法机关在判断公共利益中的作用
职能不同的国家机关在确定和判断公共利益时会发挥不同的作用，从世界范围看，各个国家的立法机关、行政机关与司法机关在公共利益的判断上都发挥着不同的作用。从立法角度看，多数国家在宪法中规定了征收公民财产的公共利益标准，再借由立法的途径使公共利益的内容具体化，立法是公共意志的表达，符合现代民主国家的理念。在立法实践中有概括式和概括加列举式两种主要的立法模式，概括式的规定只对公共利益作一个原则性规定，主要考虑到公共利益是一个不确定的开方式的概念，这种立法赋予执法者更多地自由裁量权，当然也容易造成行政权力的滥用。将公共利益作为列举式的规定就是对公共利益的内容进行具体列举，比如《韩国土地征收法》就所谓公益事业的内容进行了较为详细的列举，日本、德国等国家也在土地征用等相关立法中列举了公共利益的具体内容，列举的立法方式对公共利益的界定更加清晰，便于操作，也利于防滥用自由裁量权。
从司法角度看，法院通过司法审查的方法，在确定公共利益这个“难以确定”的概念上发挥着其他公权力机关无法替代的作用。这方面有代表性的是美国和德国的做法，美国宪法对通过征收限制公民财产权只有程序上的规定，而没有规定实质性限制，其宪法中的与公益相关的征收条款在美国建国后的相当长时间并未发挥实质性作用。从二十世纪初开始，美国联邦与州的法院通过判例对其宪法上“公用”的内涵作出了广义解释，判例法认为公共利益的判断可以行为后果涉及对象而定，如果行为后果涉及权利人以外的多数人，就被认为符合公共利益的标准。从政府征收财产的角度看，其宪法中的“公共使用”不限于政府征收的财产只能直接供社会公众使用，也包含了政府征收财产后转让给多数公众使用。德国通过宪法法院和行政法院结合的方式审查公共利益的标准，宪法法院审查涉及公共利益设定的法律，行政法院审查行政执法行为所涉及的公共利益。无论哪种法院的审查，都会以德国《基本法》规定的规定为准，法院要审查征用的目的是否符合公共利益，法院的审查旨在判断立法及行政权的行使是否在公民个人权利及公共利益之间达至一种平衡。
（二）行政机关在判断公共利益中的作用
立法中所确定的或概括或列举的公共利益标准，是由政府也就是行政机关在执法实践中界定的。行政机关在执法活动中会处理大量个案，需要在具体的个案中对公共利益进行判断。现代行政拥有广泛的自由裁量权，行政机关承担着维护公共利益的重要职责，积极服务行政还要求行政机关为实现公共利益的目标而努力，所以行政机关在执法实践中时刻要面对如何维护公共利益、如何更好地实现公共利益的问题。在判断公共利益的公权力中，行政权与立法权、司法权不同，其直接实施具体的行政管理，对公共利益的判断要结合具体行政管理个案，遵循法定的原则与程序。
在我国目前的行政执法实践中，涉及这种判断的比较典型的事例就是行政征收与征用，因为宪法与法律都规定了行政征收与征用的前提是要符合公共利益的需要。例如针对城市房屋拆迁的问题，政府是城市房屋拆迁的主体，政府与被拆迁人之间形成了管理与被管理的关系，而房屋拆迁行为是否符合公共利益标准主要由政府进行判断。政府在房屋拆迁的各个阶段均发挥作用，而各个阶段的工作都与公共利益相关。人民政府在制定拆迁规划时，要考量拆迁行为是否符合公共利益，在城市房屋拆迁工作中，只有符合特定公共利益的情况下，才能剥夺公民私人所有的房屋与土地的财产权。政府既是公共利益的代表者也是公共利益的判断者，为了更好地实现公益的目标，要监督拆迁人是否具有市场准入资质、拆迁过程是否符合法定程序及其它法定要求、拆迁补偿是否公平公正。在我国现阶段，拆迁补偿工作中存在的问题比较突出，这涉及到房屋评估机构的中立性与专业性等多方面问题，而在实践中屡屡发生的实际补偿与房屋实际市场价值不符的问题，既暴露的政府监督管理职能的缺失，也使以公益为目标的拆迁行为受到合法性的质疑。可见，政府在以城市房屋拆迁为代表的类似行政活动中，从始至终都在公共利益的判断与维护上起着至关重要的作用。政府不仅要在规划和实施具体行政行为前确定此行为是否符合公共利益标准，在行政行为实施过程中，以及和行政行为相关的其他活动中（例如房屋拆迁人进行的具体拆迁活动），每一个工作环节都要考虑到公共利益的标准与要求，并切实尽到监督职责，以保障当事人的合法权益。
三、行政机关确定公共利益应遵循的原则
行政机关在维护、判断和实现公共利益方面发挥着其他国家公权力机关无法代替的作用，而行政自由裁量权的广泛应用要求对行政权进行更加严格的法律规范。行政机关在确定和维护公共利益时，要遵循一系列行政法上的基本原则，由于篇幅所限，本文讨论两种主要原则，即比例原则和正当法律程序原则。
（一） 行政机关应当遵循比例原则
比例原则在规范行政权的行使过程中起着重要作用，其基本含义是行政机关实施某个行政行为时，要兼顾到行政目的的实现和保护相对人的合法权益，如果实现行政目的有可能对相对人造成不利影响，行政机关有责任将可能的不利影响限制在最小范围内，使两种利益处于适当的比例。这一原则主要强调行政机关实施任何行为都要进行利益衡量，要确保行政收益大于可能损害的利益，不能以公益为理由不顾相对人的权益，更不能为了所谓公益而不择手段。
行政机关在具体个案中要判断是否存在公共利益，就要确认其行政行为有无必要（比如对农村土地的征收、对城市房屋的拆迁），还要衡量这一行为对相对人的影响如何，能够带来何种利益，为了实现公益目标，行政机关能否采用对行对人损害更小的手段，也能同样达到行政管理目的。这一原则要求行政机关为了实现公共利益的目标，尽量不采用或者少采用行政强制等对行对人权益有重大影响的方式，如果为了实现公益目的，不可避免地要损害私人权利，这种损害必须适度及合理。要把对相对人的损害控制在最小范围内，就是要严格限制行政自由裁量权的滥用，利益衡量要贯穿在行政权行使的始终，并要秉持一切行政执法活动都以保护和实现公共利益、维护和发展公民合法权益为最终目标的理念。
我国现阶段，正在进行政治体制与经济体制的改革与创新，行政权的行使面临更多新的课题与挑战，行政机关要突破传统的管理型的执法理念，要在行政执法实践中融入依法行政、服务行政及科学理性行政的新观念并付诸实施。传统观念认为政府就是公共利益的代表者，公共利益天然优于私人利益，而私人利益服从公共利益是公民应尽的社会义务，现代社会已经摒弃这些传统的价值观念，人的尊严被放置首位，在追求公共利益的过程中，不能以保护大多数人的利益为由牺牲少数人的利益，不能因为是政府决定就推断此决定符合公共利益。比例原则就是要提供一个相对公正理性的标准，使行政机关衡量公益与私益时，能够注重对公权力的限制与规范，同时重视对私权利的保护，使政府对公共利益的判断有章可循。
（二）行政机关应当遵循正当法律程序原则
正当法律程序原则是指行政机关做出行政行为必须遵循基本的程序规则，最低限度的正当程序包括事先告知、说明行为的理由与根据、听取当事人的陈述与申辩并为当事人提供相应的救济。 由于行政权管理领域的宽泛性与复杂性，行政行为种类多样，在实体上对行政权进行统一的规范有一定难度，世界多数国家都通过相对统一的程序规则来规范制约行政权。由于公共利益概念的模糊性与不确定性，判定公共利益没有法定的一目了然的标准，而通过正当程序来判断和实现公共利益是行之有效的方法。正当程序强调行政相对人的参与权、知情权与获得救济权，能使管理者与被管理者就公共利益达成共识，公权力机关通过正当、严格、有步骤的程序保障了相对人充分的参与权，使相对人感到了自己是被尊重的、安全的，而不是纯粹被动的接受者或被剥夺者，可见程序公正是说服相关当事人的重要保证。
仍以城市房屋拆迁为例，我国目前在这一领域存在一些引起社会各界关注的问题，政府、拆迁人与被拆迁人之间的矛盾比较突出，而这些问题涉及了政府在城市房屋拆迁行为中的角色定位、拆迁人与被拆迁人利益冲突的解决以及公共利益的判断等。解决这些问题的主要途径就是在房屋拆迁活动的整个过程中适用正当程序。要保障拆迁中的各方主体充分参与到整个活动中，从拆迁决策的做出，到拆迁工作的具体执行，再到拆迁补偿的确定，每一个环节都不能遗漏任何一方主体的参与。而在此过程中，就有公共利益的判断这一重要环节，这一判断需要赋予被拆迁人表达意见的机会，而不能由行政机关独自判断或者行政机关与拆迁人来决定。而各方主体参与的主要方式应当是建立程序简繁适当的听证会制度，听证会要保证各方利益代表的广泛性，尤其是被拆迁人选出的代表，要避免各级政府在其中指定代表人，要真正由被拆迁人推选产生，还要适当增加代表的人数，这点可以考虑按照被拆迁人的数量确定适当的比例，并在立法中加以明确。在听证会召开的过程中，政府应当明确自己的定位，做一个地位中立的裁判者，而不是任何一方主体站在一起赞成或者反对另一方。
（三）行政机关应当遵循信赖保护原则
这里的信赖保护原则是指政府做出赋予相对人某种利益的行政行为后，行政机关不得随意撤销或者废止该行为，为了公共利益的需要撤销、变更或者废止某种行政行为时，要对个人利益与公共利益进行权衡，在个人利益大于公共利益时，就不能撤销、变更或者废止原行政行为，在相反的情形下，行政机关可以撤销、变更或者废止原行政行为，但要给予相对人合理的补偿。 这一原则的核心是对授益行政行为的变更、撤销不是随意的，即使以维护公共利益为目标，也要实现进行两种利益的衡量，而变更、撤销行政行为给相对人带来的损失，要进行合理的补偿。
这里又涉及了对公共利益的判断，利益权衡再一次证明以公共利益为目标，并不一定成为某种行政行为做出的理由，利益衡量是必要的。已经做出的行政行为给相对人带来了某种利益，这种已经形成的信赖利益是值得保护的，政府行为要损害到已经形成的信赖利益，就要衡量政府所要保护的公共利益是否明显大于要损害的相对人的信赖利益。这一原则强调了对公共利益和个人利益的兼顾，在我国现阶段，行政机关的执法理念与执法方式都在不断改进，信赖保护与利益衡量都是建设服务型政府、建设法治政府的基本要求。
这一原则还要求，在为了公共利益变更、撤销或者废止某种授益行政行为时，要对利益受损的相对人进行补偿，补偿的数额应当以能够弥补相对人受到的利益损害为标准。具体的补偿标准各国立法有不同模式，比如公平补偿原则、适当性补偿原则及合理补偿原则等，无论适用怎样的标准，由于公共利益而造成损失，要对损失主体进行补偿已经成为一个基本共识，并且体现在法律的明确规定中。
总之，政府在界定公共利益时，要遵循相应的法律原则，建立规范透明的程序制度，保证公众的参与权与表达权。在做出征收等行政行为时，要进行公共利益与私人利益的衡量，如果对公民权益造成损害不可避免，要选择对公民权益损害最小的方式进行。公共利益与私人利益不是对立的，在维护和实现公共利益的同时，也要强调对公民个人利益的保护，公民的信赖利益受到了损失，行政机关要对其损失给予合理补偿。
