一、引言
政府雇员制始于西方发达国家。随着新公共管理运动浪潮在全球范围内的掀起，政府雇员制被广泛地应用于西方发达国家的政府管理中。2002年，该制度引入我国。吉林省政府率先施行了政府雇员制，随后上海、武汉、深圳等地也相继采用这一制度。在我国，政府雇员不属于公务员范畴，与政府之间是劳动雇佣的合同关系。政府雇员不占行政人员编制，不赋予行政权力，能满足政府工作上的特殊需求，是具备某类专业知识和技能的专门人才。[1]与西方的政府雇员制具有法律依据的情况不同，我国在政府雇员的吸纳、薪酬、管理以及与公务员的关系等核心问题上仍没有建立统一的规范和制度体系。截至目前，仅有吉林、珠海、深圳等地出台了施行办法。并且，政府雇员制的施行在各地的差异也较大。
我国在政府雇员制施行的10余年中，学界对其进行了大量的研究，关注点主要集中在政府雇员制的合法性、规范性、政府雇员与公务员的关系、政府雇员的功能和职业发展等问题上。在合法性问题上，我国政府雇员制缺少明确的法律依据，尤其是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）只规定了对专业性较强的职位和辅助性职位可以实行聘任制，而没有对政府雇员制作出任何规定。[2]在规范性问题上，主要体现在对政府雇员的名称的规定各地不统一，对政府雇员的分类混乱，以及各地对政府雇员的适用范围不同上。[3]在关系问题上，一方面，体现为政府雇员制和国家公务员的关系，政府雇员制度可能会产生第二套体系——不同于公务员的管理体系，两个体系间需要沟通和协调。[4]另一方面，则是在同一环境中工作的政府雇员和公务员间的关系，政府雇员可能会遭遇公务员的排斥，同时自身也缺少行政权力，难以发挥应有作用。[5]在功能问题上，推行政府雇员制的目的是发挥其吸引特殊人才，精简人员和降低用人成本，发挥“鲶鱼效应”以增强公务员队伍的活力等三大功能。[6]但在实践中，报考政府雇员的人并不多，雇用的人员也较少留任，[7]因此，无法实现吸引人才的目的；政府雇员制会变相扩大公务员队伍，以一种新的隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀，[8]而“鲶鱼效应”在公务员制度与政府雇员制度间并无实质竞争的情况下也难以实现。[9]在职业发展问题上，实施政府雇员制的政府机关很少给予相应的人力资源培训与开发，没有为雇员设计好职业生涯规划、提供晋升空间和进行科学的绩效评价， 政府雇员根本看不到未来的职业前景。[10]
总体来看，上述研究直指中国政府雇员制的核心问题，并对实践中存在的缺陷提出了相应的解决方案。但在这些研究中大都缺少实证材料的支撑，所得出的论点并没有经过实证数据的验证，即使有少量的调查研究，也只是停留在制度运行的层次上，并没有涉及微观上的雇员工作状况和主观感知，因而难以对政府雇员制的实际运行状况进行深入的分析。政府雇员制在制度建设上必须以实际运行状况为依据，特别是政府雇员作为制度之下的直接感受者，同时也是影响制度效率的主要因素，其对工作和职业发展的认知、对工作满意度的评价、对与公务员关系的看法等是改进和完善政府雇员制的实证基础。在缺少论据的情况下，则难以对制度的改善形成深刻的认识并制定出可行的方案。为弥补当前学界对政府雇员制研究在实证研究基础上的匮乏，本文在对上海市公安文职人员情况进行调研的基础上，以工作满意度为因变量进行了实证分析。以工作满意度为政府雇员制的主要考察变量是因为在前人的研究中，工作满意度被认为与工作绩效有很强的相关性，[11]并且工作满意度的高低与员工的自尊、自我控制、情绪稳定和自我效能感呈现显著的正相关关系，[12]因而工作满意度可作为衡量政府雇员制运行效能和管理绩效的重要指标。本文并不试图构建政府雇员工作满意度的结构，而是要考察在政府雇员制下，雇员对主要制度的主观评价和感知对工作满意度的影响。因而本文根据对公安文职人员对工作制度设置的认知、职业发展的评价、薪酬评价与公安人员的关系认知的调研数据，建立了以文职人员的工作满意度为主要考察变量的回归模型。通过对其主要影响因素的分析，构成改善政府雇员制的微观实证分析基础。
二、上海市公安文职的基本状况
公安文职制度（国外称警察文职制度或文职警察制度）是现代警察制度的重要组成部分。所谓文职人员，是指“受人才服务中心外派，以政府购买服务的方式，在公安机关内部从事不具有对公众直接行使公安执法权力，由公安民警行使指挥、管理、监督职能的，只对警务活动起辅助、保障作用的职位”。[13]文职人员实行派遣制和劳动合同制相结合的用人方式，与人事代理机构签订劳动合同，接受派遣到公安机关文职岗位工作，不具有人民警察（公务员）身份，不享受民警的有关待遇，不参加警务培训，不发给警服和警用装备。因而，公安文职制度是我国各地方政府所实施的不同的政府雇员制中一种独特类型的模式，是在公安机关中实施，在社会人员中进行公开招聘以解决警力不足问题的雇佣模式。
⒈上海市公安文职制度的发展历史。上海市的公安文职制度始于2000年。上海市公安局在设计现代警务机制框架时，就提出要借鉴国（境）外警察机构使用文职人员的做法，试图通过雇用社会人员的方法将警力从非执法岗位上解放出来，由此形成了试行公安文职制度的初步构想。2002年，上海市确立了公安文职制度的总体思路，并构建了技术保障、辅助管理、行政事务3大类的岗位分类体系。2004年，在第20次全国公安工作会议召开以后，上海市公安局浦东分局开始进行公安文职制度试点，梳理整合出157个文职岗位向社会公开招聘工作人员。2005年，上海市人事局制定出台了《关于本市公安机关文职岗位工作人员管理的试行意见》，由此，公安文职制度在上海市各级公安机关全面铺开。2006年，上海市公安文职制度扩大到全局16个市局单位和全部19个分（县）局。
⒉上海市公安文职制度实施的基本情况。自2006年公安文职制度全面实施以来，文职人员在上海市公安队伍中发挥着日益显著的作用。文职人员在公安队伍中的数量逐渐增多，所占比重越来越大。文职人员的数量从2006年的2000人增加到2010年的3400人，文职与民警的人数比例也从4.8%上升到7.5%。并且，文职人员在公安队伍
中的覆盖面也比较广泛，除了国内安全保卫局、反恐总队、文保分局由于涉密程度高等原因不适于引进文职外，全市公安系统中共有38个单位使用文职人员，包括18个分县局以及21市级单位。
文职人员的学历和素质也越来越高。根据2011年上海市公安文职办的统计，全局文职专科以上学历的比例达到94%以上；党团员的比例为41%。据2010年的统计数据显示，文职人员目前的岗位胜任度达到了99%。
文职人员的离职率总体呈下降趋势。从2006年上海市公安文职制度全面实施以来，文职人员的离职率一直控制在10%以下。2008年以来，随着公安文职制度中的薪酬、福利和职位晋升制度的不断完善，其在公安系统当中的作用日益显现，文职人员的离职率也因此进一步下降，近3年来离职率均控制在5%左右，有效保障了文职队伍的稳定性。
在制度层面，上海市公安局先后制定了《公安文职人员保密管理办法》（2005）、《上海市公安机关文职人员服装管理暂行规定》（2005）、《上海市公安机关文职人员考核暂行办法》（2005）、《上海市公安机关文职人员日常管理暂行办法》、《公安文职人员薪酬标准及发放暂行规定》（2005）、《上海市公安机关文职人员技能等级晋升办法》（2007）、《上海公安文职人员奖励工作实施办法》（2007）、《上海市公安文职人员职位交流办法》（2007）等一系列规章制度。2007年，将文职人员的党团关系由原来派遣机构管理的模式调整为由公安机关直接管理。通过这些制度建设，初步建立起了文职岗位分类和职位晋升体系，其薪酬结构和培训制度也日趋完善。
为了进一步探析文职人员的工作状况和主观认知，调研小组在2011年7-8月间对上海公安文职制度的施行情况进行了访谈和问卷调查。访谈涉及的对象是上海市的4个分县局（其中市级单位1家，市区分局2家，郊区分局1家）的文职人员专管民警以及文职人员。访谈人员在各单位按照一定比例随机选择，包含了工作绩效优秀、一般和较差三个层次；入职时间涵盖从较短（1年内）到较长（5年以上）的梯度；并兼顾技术保障、辅助管理、行政事务三个分类岗位。在先期试调的基础上，调研小组对上海市公安局下辖10家单位进行了问卷调查，按照分层等距进行随机抽样，共抽取163个样本发放问卷。
三、对上海市公安文职人员的实证分析
上海市公安文职制度从2000年提出设想到2003年底具体实施，目前已经历了10余年的发展历程，其制度设置也在逐步细化和完善。但与其他地方政府所施行的政府雇员制相似，公安文职制度属于地方政府的制度性创新，缺少全国性法律支撑。在制度设计、制度运行和制度完善上仍处于地方层次的探索和尝试阶段，文职制度因而遇到了合法性、功能、与公务员的关系、职业发展等问题。本文则根据调查资料和数据，从文职人员对文职制度的看法以及主观评价考察文职制度中的各项制度，诸如文职工作的制度设置、薪酬制度、晋升制度以及在文职制度下形成的公务员（公安人员）与文职人员的差距等因素对文职人员工作满意度的影响，进而为在更广泛意义上探讨政府雇员的制度设置和制度效率的关系提供微观的实证研究基础。
⒈公安文职人员工作的制度设置。公安文职人员工作的制度设置状况可以从文职人员的工作情况和对工作内容的主观认知中体现出来。问卷中设置了关于工作内容的问题，具体为：公安文职人员是否清楚工作目标、是否清楚工作程序、是否胜任现在的工作、与同事之间的职责是否分明；回答的选项分为很不符合到非常符合5个梯度增加的选项，并分别赋值为1、2、3、4、5分。
表1 公安文职人员对工作状况的主观认知
[问题＼&很不符合
（1分）＼&较不符合
（2分）＼&基本符合
（3分）＼&较符合
（4分）＼&非常符合
（5分）＼&平均分数＼&⒈清楚自己的工作目标＼&1；0.6%＼&2；1.2%＼&21；13.7%＼&42；27.5%＼&87；56.9%＼&4.4（153）＼&⒉清楚自己的工作程序＼&0；0＼&1；0.6%＼&11；6.9%＼&36；22.6%＼&111；69.8%＼&4.6（159）＼&⒊能胜任现在的工作＼&1；0.6%＼&1；0.6%＼&8；5%＼&29；18.6%＼&117；75%＼&4.7（156）＼&⒋与同事间职责分明＼&6；3.9%＼&6；3.9%＼&37；24.2%＼&48；31.4%＼&56；36.6%＼&3.9（153）＼&]
表1列出了公安文职人员对工作状况问题的回答情况，在每一个层级选项下列出了做出回答的人数和占回答人数的百分比，在平均分数后列出了对该问题做出有效回答的人数，发放的总问卷数是163份。从表1可以看出，公安文职人员对工作安排的主观认知情况良好，公安文职制度在实际工作中运行良好，在文职人员间职责分明，文职人员对自身工作有清晰的理解并能够较好完成，基本都能胜任现有工作。
⒉公安文职人员对薪酬、晋升的评价以及与警职人员差距的认知。公安文职人员与警职人员同在一个系统中工作，其主观感受不仅与其本身工作相关，同时也会与警职人员的薪酬待遇产生比较认知。虽然政府雇员制在某些地方施行时采取了高薪吸引人才的方式，但以减少政府开支为主要目的之一的政府雇员制在设定雇员薪酬时，多数情况下低于公务员的薪酬标准。[14]上海市公安文职制度施行以来，公安文职人员的薪酬设定经过了3次调整，但也普遍低于警职人员。其职位分类和晋升制度虽不断完善，但公安文职人员的职位晋升通道还存在严格的比例限制，薪酬增长幅度也较为有限。
表2列出了公安文职人员对薪酬、薪酬涨幅和职级晋升满意程度的回答状况。在这3个问题中，公安文职人员的满意度并不高，其平均分数分别为2.1分、2分和2分。薪酬方面，2011年是按人均每年35000元的标准发放的。在访谈中，一位公安文职人员谈到，每个月拿到手的仅有2000多元，这在上海市属于低收入者。在职级晋升上，按照行政事务、辅助管理、技术保障3大职位类别分设有10个级别的职级晋升，每一级别按从事的职位类别，最多有200元的薪酬增幅，并无行政权力的增加。多位受访者均提到，目前对于文职制度最不满意的地方就是薪酬和晋升。虽然他们对薪酬不满意，但是毕竟还在增加，相信以后还是可以有所改善的。但是，目前不太合理的晋升制度可能导
致公安文职人员工作到退休都难以晋升到中、高级别，这就极大地挫伤了他们的工作积极性，让他们“看不到未来的希望”。
表2 公安文职人员对薪酬和晋升的评价
[问题＼&很不符合
（1分）＼&较不符合
（2分）＼&基本符合
（3分）＼&较符合
（4分）＼&非常符合
（5分）＼&平均分数＼&⒈薪酬令我满意＼&59；37.6%＼&31；19.7%＼&55；35%＼&9；5.7%＼&3；2%＼&2.1（157）＼&⒉薪酬每年涨幅让我满意＼&66；42%＼&38；24.2%＼&40；25.5%＼&10；6.4%＼&3；1.9%＼&2（157）＼&⒊对职级晋升制度满意＼&64；40.8%＼&41；26.1%＼&41；26.1%＼&11；7%＼&0；0＼&2（157）＼&]
公安文职人员与警职人员同在一个机关工作，对于双方的工作内容、难度和报酬会形成主观判断，这种判断有可能导致公安文职人员形成心理落差，影响其与警职人员的工作关系，为公安文职制度的运行带来负面影响。表3列出了公安文职人员对于自身与同处于公安机关工作的采用另一种人事制度的警职人员间差距的主观认知，包括公安文职人员对自身与警职人员间在工作稳定性、社会地位、归属感和职位晋升等方面的差距判断。
表3 公安文职人员对与警职人员差距的认知
[问题＼&差距很小
（1分）＼&差距较小
（2分）＼&差距中等
（3分）＼&差距较大
（4分）＼&差距很大
（5分）＼&平均分数＼&⒈工作稳定性＼&64；40.8%＼&36；22.9%＼&30；19.1%＼&11；7%＼&15；9.6%＼&2.2（157）＼&⒉社会地位＼&2；1.3%＼&3；1.9%＼&19；12.2%＼&43；27.6%＼&89；57.1%＼&4.4（156）＼&⒊归属感＼&4；2.5%＼&6；3.7%＼&28；17.3%＼&44；27.2%＼&80；49.4%＼&4.2（162）＼&⒋职位晋升＼&6；3.8%＼&5；3.2%＼&29；18.5%＼&42；26.8%＼&75；47.8%＼&4.1（157）＼&]
在4个分问题的回答中，只有在工作稳定性上，公安文职人员认为与警职人员间的差距较小，平均分数为2.2分，而其他3项，即对自身与警职人员在社会地位、对公安机关的归属感和职位晋升上的差距认知，平均分数都在4分以上，分别为4.4分、4.2分和4.1分，这表明在双轨人事制度之下，公安文职人员在工作和人际交往中形成了除工作稳定性外，在地位、职位晋升和对组织归属方面与警职人员相比存在较大差距的认知。
⒊公安文职人员满意度分析。在问卷中设置了对公安文职人员工作满意程度的考察问题，工作满意度代表公安文职人员对所从事工作在整体上的主观评价。在该问题上，公安文职人员的工作满意度按非常不满意到非常满意从1到10进行评分，有效回答人数为159人，其平均分数为6.03分，公安文职人员对其所从事的工作的满意度略高于表示中等水平的5.5。为进一步检测对工作满意度的影响因素，本文建立了相应的计量模型：
Y=α1*X1+α2*X2+α3*X3+α4*X4+α5*X5+α6*X6+C+ε
表1的子问题是询问公安文职人员对工作状况的认知，它们在Spearman相关检测中均在0.01显著水平上两两相关，因而将该问题合并为公安文职人员对工作状况的主观认知指数，用以表明公安文职的工作设置状况，其赋值为各子问题的均值（即各子问题加总和除以子问题数的值）。另外，在表3中，与警职人员差距感知较大的社会地位、归属感、职位晋升的三个子问题也在Spearman相关检测中均在0.01显著水平上两两相关，也将这三个子问题的得分合并为差距认知指数（其赋值为三个子问题得分之和除以3），用以表示公安文职制度下公安文职人员与公务员的待遇和地位差距。在计量模型中，工作满意度为因变量，X1为主观认知指数，X2是差距认知指数，X3到X5分别为文职人员对薪酬、薪酬涨幅和职级晋升制度的满意度（参见表2），用以表明文职制度中薪酬制度、薪酬涨幅制度和职位晋升制度在实际中的运行效果。表4列出了关于工作满意度的OLS回归模型结果。
表4 文职人员工作满意度的OLS回归模型
[＼&系 数＼&t值＼&工作状况主观认知指数＼&0.683※※（0.334）＼&2.046＼&与警职人员差距认知指数＼&-0.671※※※（0.194）＼&-3.452＼&薪酬满意度＼&0.512※※※（0. 170）＼&3.005＼&薪酬年涨幅满意度＼&0.155（0.166）＼&0.351＼&职级晋升满意度＼&0.392※※0.160）＼&2.443＼&常数项＼&3.452※※（1.346）＼&2.564＼&R2（overall）＼&0.390＼&样本数＼&147＼&]
注：在各个系数之后括号中数值是标准误差，※※※表示在1%的水平上显著，※※表示在5%的水平上显著，※表示在10%的水平上显著。
模型结果表明，对文职人员工作满意度影响显著的变量是工作状况主观认知指数、与警职差距认知指数、薪酬满意度和职级晋升满意度。其中，工作状况主观认知指数和职级晋升满意度在0.05水平上显著，与警职人员差距认知指数和薪酬满意度在0.01水平上显著，而对薪酬涨幅的满意度和工作态度指数影响文职人员的工作满意度并不显著。这表明在政府雇员制下，对于雇员工作的清晰设置，对其工作关系上的合理划分，对雇员工作满意度有正面影响。在薪酬方面，薪酬的设置相对于薪酬涨幅制度影响工作满意度更为显著，这是由于文职人员随年限增长，薪酬的涨幅并不大，文职人员更看重薪酬本身。在访谈中，某专管民警认为，“我们期望通过薪酬鼓励绩效。但是，客观说文职人员刚刚进来的时候，薪酬的起点较低，目前每年的涨幅不是很大，这样，文职人员就感到这样的薪酬涨幅是应该的，而不是一种鼓励。这样，薪酬就失去了激励的作用”。相对而言，晋升制度能显著提高文职人员的工作满意度，结合与工作满意度显著负相关的差距认知指数，则表明在政府中工作的雇员在地位、薪酬等方面明显感到与公务员的差异。一方面，这种差异产生雇员对所从事工作的负面影响；另一方面，这种差异也促使雇员希望通过晋升，以减
少与公务员的差距。在访谈中，一位受访人员认为，“民警做得好，可以升职，文职做得好，如果不能升职就没有动力。”而当前的晋升制度虽然比较缓慢，但也能为文职人员带来激励。某市局十佳文职在访谈中也谈到：“我之所以一直留在这个岗位中，除了对公安工作本身的热爱以外，我觉得我的工作始终是受到认可的。这从我的技能等级比同期员工都要高当中就能看出来。”还有一名文职人员在讲到自己工作目标时说，“我的目标就是在目前的岗位上一直干下去，我要努力让自己成为第一批十级的文职员工。”
通过对工作满意度实证分析得出的数据结果表明，工作的制度设置、薪酬制度、职位晋升制度以及与公务人员间的差距是影响公安文职人员工作满意度的主要因素，在其后续的完善过程中，应进一步深入细化公安文职人员的岗位、职位设置，并在此之上完善其职业发展制度，进而提高公安文职人员的工作满意度，降低其对与警职人员间的差距的认知，保障该制度的有效运行。
虽然本文所涉及的仅是对上海市公安局政府雇员的调查数据，但其所得出的结论仍具有相当程度的推论能力，因为在各地方政府中所雇用的政府雇员所从事的具体工作虽然千差万别，但其制度设置与运行状况与公安文职制度有诸多相似之处。例如都缺少统一的法律依据，在雇员的薪酬和职业发展上的制度设置均存有较大欠缺，除极少数政府雇员的待遇要高于公务员外，大多数政府雇员在社会地位、薪酬和职业发展上都和公务员有较大差距。从这个意义上讲，如果要提高在现有的政府雇员制下的政府雇员工作满意度并进一步发挥政府雇员制的功能，则应着力于完善薪酬设置、职业发展制度并缩小雇员与公务员在双轨人事制度下形成的差距。
四、结语
20世纪80年代以来，在全球化、信息化的浪潮下，西方发达国家全面开展了旨在“再造政府”的新公共管理运动和重大行政制度改革，这些改革包括削减政府规模、重建政府组织机构、开辟为公众服务的新途径等，其中加大政府公务人员的管理制度改革成为一大潮流。[15]政府雇员制在我国的大量采用正是在“再造政府”、提升政府效率这一时代潮流下的制度性实践。虽然政府雇员制的施行在一定程度上促进了政府效率的提高，减少了政府开支，但在实践中仍存在诸多问题。以本文所分析的上海市公安文职制度为例，在政府雇员制的微观层面，薪酬制度、职位晋升制度、与公务员关系等是显著影响文职人员工作满意度的重要因素，但薪酬制度和职位晋升制度在调查中的数值并不高，而对与警职人员的差距却有明显的感知。虽然公安文职制度在现阶段运转良好，但如果雇员的工作满意度持续下降，则会长期影响该制度的功能发挥。
另外，在上海市公安文职制度的实际运行中，微观层次上的公安文职制度效能提升与宏观层次上文职制度的合法性支撑间呈现出相互支撑的关系。随着上海市公安文职制度在置换警力、提高公安机关工作效率方面功能的不断发挥，与之相对应的是，在2009年公安部出台的《关于在城市公安机关试行文职制度的意见》正式明确了在有条件的城市可以试行文职制度，这表明作为地方尝试性的文职制度初步得到了中央行政层面的合法性支持。按照这一逻辑，对政府雇员制在实践中出现问题的解决思路应该从微观入手，以通过微观层次上的功能发挥来实现宏观层次的合法性支撑。通过对上海市公安文职人员工作满意度的实证分析，本文认为对政府雇员制的制度建设应进一步细分和明确其岗位类别、职务和职责；完善政府雇员的薪酬体系，健全其职位和职级升迁制度，为雇员的晋升提供通道，缩小与公务员的差距。以此提高政府雇员的工作满意度，提高政府雇员制的效能，并在此基础上形成政府雇员制的功能发挥与合法性支持间的相互促进关系。
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