——兼从公益与私益博弈的视角分析行政规划的法律规制
关键词: 行政规划/利害关系人/利益配置/权利/保障/救济
内容提要: 行政规划的频繁运用是现代行政的一个重要特色之一。必须防止行政规划利益配置的异化，实现公益、私益博弈的良性动态平衡。在充分保障公共利益的前提下，最大限度地保障利害关系人权利和利益的实现有着重要的现实意义，也是依法治国的重要内容。必须克服各种因制度性因素和非制度性因素造成的影响规划利害关系人权利实现的现实问题，改进权利实现路径，完善制度设计，重点是完善和加强规划确定裁决前的程序保障和确定裁决后的法律救济。
国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出：“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”这是我国行政管理和行政法制改革发展的一项战略性任务。现阶段，我国由于经济、社会的快速发展，行政规划的运用尤为常见，如各地制定的城市建设规划、公共事业发展规划等。但是，我国对于行政规划的理论研究却极为薄弱，有关行政规划的立法也相对滞后，缺乏对于行政规划有效的法律规制，借口公共利益的需要而侵犯行政规划利害关系人利益的现象屡展出现，甚至不时导致群体性事件的发生，因此，有必要对行政规划利害关系人的权利保障和法律救济机制进行系统的研究。
一、行政规划中的利益配置及利害关系人
一般认为，行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。www.133229.cOM“[1] 国外如德国、日本等和我国的台湾地区大多是使用行政计划的概念。严格说来，行政管理实务中，规划往往是指比较全面的长远的发展计划。但总的来说，在立法上使用”计划“和”规划“，并无一定之规，可将行政计划与行政规划视为一个概念的两种不同表达。[2]
（一）行政规划中的利益配置
行政规划实际上是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局重新进行利益配置与协调的过程，有的学者在考察行政规划过程的基础上，认为“行政规划行为”是指“为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。”[3] 利益是指“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待，因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。”[4] 由于社会满足要求的机会是有限的，而人的利益要求则是无限的，因此任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。法律能做的就是尽可能地在最小阻碍和浪费的条件下满足人们的利益，达致正义。但是社会关系是丰富多彩、千变万化的，法律不可能对所有的社会关系都作出完全精确、细致的规定，不可避免地具有某些概括性，立法者把概括性法律条文所涵摄的空间留给行政机关去裁量，这既是立法的务实也是立法的无奈。具体到行政规划，有一部分在法律上具有一定的根据，但最大量的是不具有直接行为法上根据的行政规划，几乎不存在由法律明确规定规划具体内容的情形。即使想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或判断要素等，对行政提示裁量准则而已，而将具体内容的形成委任给规划的策划制定权者，这是行政规划的重大特征。[5] 正是行政规划这一特征，使利益配置功能的异化埋下了伏笔。
首先，由于行政机关在作出行政规划时一般有很大的自由裁量空间，而行政规划具有与行政立法及准立法共通的一面，即作为统一行政上的各项政策并付诸实施的基本标准而发挥作用，因而使行政机关可能既是标准的制定者，又是标准的执行者，从而为利益配置不公正的可能性留下了第一个缝隙。
其次，行政规划的制定、实施从实质上讲是一个利益冲突、博弈的过程，这其中最主要的利益博弈主要发生在公共利益和利益关系人私益之间。行政机关不仅是利益冲突的协调人、仲裁人和最终决定者，其本身又往往以公共利益代表的身份作为一方当事人参与利益的博弈，从而出现行政机关既是“运动员”，又是“裁判员”的局面，因而为利益配置不公正的可能性留下了第二个缝隙。
再次，国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性，行政机关在履行国家赋予的行政职能，代表国家行使权力，但是并不能因此就将公共利益和政府利益（此处为广义的概念，包括行政机关的利益）划等号。公共利益是一个典型的不确定法律概念，这种不确定性表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。“公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共（公众、社会大众publikum）的意义。”[6] 我国是人民当家作主的国家，国家利益和公共利益具有天然的契合性和整体上的一致性。在正常情况下，政府利益应该与国家利益，进而与公共利益相一致。但是行政机关本身也是一个利益主体，在维护公共利益的同时，会自觉不自觉地寻求自身利益的最大化，从而导致政府利益的异化。在制定、实施行政规划的过程中，有的地方政府和行政机关以政府利益是公共利益之名，行谋取地方小团体利益甚至完全为商业开发服务之实，已经完全背离了法治原则和价值要求。防止政府利益异化机制的缺失为利益配置不公正的可能性留下了第三个缝隙。
行政机关通过行政规划的方式进行的利益配置有时是指导性的，而在多数情况下是带有强制性的，属于拘束性规则。例如，现阶段一些地方实施的名为公益性、实属商业性的土地开发规划，就是由当地政府机关单方意志决定和操作的，利害关系人对内容毫无自主选择余地。这种含义上的规划实为行政指令性的决定，有的已具备专项地方政府规章或行政规范性文件的性质和外观。由于行政规划在利益配置中发挥着重要的作用，而又不甚规范。因此，在我国经济、社会高速发展的今天，如何实现行政规划的法治化，实现公益、私益博弈的良性动态平衡，在充分保障公共利益的前提下，最大限度地保障利害关系人权利和利益的实现，是我国目前依法治国、建设社会主义法治国家的一个重大的现实课题。
（二）行政规划中的利害关系人
利害关系人这一法律概念最早出现在国外立法中，在大陆法系国家和普通法系国家都有使用。① 有的国家的立法对利害关系人的范围进行了界定，如1991 年《奥地利普通行政程序法》第8条规定：“得请求官署执行职务， 或官署之行为与其有关者，为利害关系人。”1994年《荷兰国基本行政法典》第1章条款1：1规定：“利害关系人是被命令直接影响的人。”[7] 其外延比行政相对人的范围要广，既包括行政相对人，即行政行为指向的对象，也包括受行政行为影响的人，即我们所称的行政相关人。英美国家使用的利害关系人的范围更广一些，“它包括具体行政行为直接针对的人，也包括具体行政行为间接影响其权益的人，还包括行政立法（委任立法）所针对的人。”[8] 我国传统上是使用行政相对人和相关人的概念来涵摄利害关系人的内容，“利害关系人”作为一个完整的法律术语出现在立法中的时间较晚。② 我国法律上利害关系人的范围与大陆法系国家基本相同， 既包括行政相对人又包括行政相关人。行政相对人是行政行为所指向的对象，其与行政行为具有利害关系是不存在问题的，但对于“相对人”以外的相关人如何判断其与行政行为是否有利害关系的问题，理论上存在不少争议，是只包括受具体行政行为直接影响的人，还是既包括受具体行政行为直接影响的人又包括受其间接影响的人，人们难以取得一致的意见。仔细考察国外的立法，就会发现各国之间意见也不统一。1994年《荷兰国基本行政法典》规定的是“被命令直接影响的人”，而1991年《奥地利普通行政程序法》规定的是“官署之行为与其有关者”，其范围明显要大于荷兰的界定。
笔者认为，“法律上利害关系”应该是实际存在的和必然产生的利害关系，而非可能发生的利害关系。利害关系人应该只包括受到具体行政行为直接影响的人，而不包括受到间接影响的人，因为受到间接影响并没有成为事实或必然发生权益受影响的后果。
行政规划的利害关系人包括两部分：一是行政规划行为的行政相对人，如城市建设规划区域内的拆迁户、土地使用权人等；二是受到行政规划行为直接影响的相关人，如城市建设规划区域外的土地相邻权人等，这种影响必须事实上已经存在或必然发生。根据传统行政法理论的二分法，行政法上私人的利益可分为法律保护的利益和反射性利益。前者是指法律为私人特别规定保护的利益；后者是指为保护和增进公益而进行的法律规制或行政执行，在事实上给特定的或不特定的私人带来的一定的利益。在行政规划所涉及的利益中，行政相对人享有的是法律保护的利益，相关人享有的只是反射性利益。传统行政法认为，反射性利益是为了实现行政目的而采取的命令、限制、禁止等的结果，是法的反射性效果，而不是法对特定的个人予以保护的权利，故不能成为法的救济对象。但是，随着国民对行政依存度的增大及权利意识的提高，实务中有权机关的作法已经发生了改变，逐渐将从前被认为是反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益。在司法实践中，只要私人就行政处分的效力争讼具有实质利益，那么，不管该利益是法律保护的利益还是事实上的利益，都应当广泛承认其诉的利益。[5]（201—202）“无论个人的权利，还是民族的权利，大凡一切权利都面临着被侵害、被抑制的危险——因为权利人主张的利益常常与否定其利益主张的他人的利益相对抗。”[9] 因此，必须从制度上保障行政规划利害关系人权利和利益的实现，完善法律救济路径，实现法治化目标。
二、行政规划利害关系人权利实现的滞阻与改进的现实意义
（一）影响行政规划利害关系人权利实现的现实原因
1.制度性因素。在我国的行政规划制度实践中，目前存在的主要问题是：（1）在行政规划的立法上，以分散立法为主，缺少统一的行政规划基本法的指引，行政规划的程序、基准等繁多而且不一致，使利害关系人及实务部门难以把握；（2）在行政规划的程序上，行政规划的拟定、确定过程的民主性、公开性不足，基本上是在行政机关内部封闭运行，忽视利害关系人的参与作用，民意吸纳和公益协调机制不完善，缺乏有效的协商机制。法律明确规定规划制定机关有义务召开听证会的情况甚少，且参与方式限定在提出意见书等范围内；参与时间多设定在行政机关制定出成形的规划方案并预告以后，故提出意见后也往往难以修改；（3）在行政规划的内容、手段和进度上，由于缺乏有效、完整的规划拟定、确定程序的法律规制和内容可行性的论证机制，规划的科学性、合理性比较差；（4）当出现行政规划特别是某些拘束性规划的再分配功能失当造成利害关系人负担不公平的情况时，对此如何加以必要调整，尚无有效的机制；（5）某些行政规划庞杂琐细，面面俱到，预测性和前瞻性较差，科学性和针对性不足，指导性和导向性不强；（6）行政规划制定和实施的制度化不够，制定规划的主观随意性和实施规划的虎头蛇尾等现象比较普遍，而随意变更规划的行政机关却难以被追究法律责任；（7）行政规划的法律责任和政策责任尚不够明确，纠错性和救济性较差，如何将居民通过参与有关活动提出的意见反映到规划中去，对此缺少法律上的必要规定；利害关系人针对行政规划的救济路径不明确，在法律实践中的意见不统一。
2.非制度性因素。在我国，影响行政规划利害关系人权利实现的原因中除了制度性因素外，还包括一些非制度性的因素，主要包括：（1）行政法律文化陈旧，与我国快速发展的行政法治进程脱节，广大民众特别是行政机关工作人员对行政规划及其制度的法律涵义和性质认识不足，缺乏充分实现行政规划法治化的思想观念条件。（2）行政机关及其工作人员法治意识不强，法治观念薄弱。 有些行政执法人员的思想意识还残留着高权行政的痕迹，服务意识差，仍然固守着权力本位的错误观念，把行政相对人仅仅视为管理的客体和对象。因此容易导致在制定和实施行政规划时排除利害关系人的参与，闭门造车，强令利害关系人服从等。（3）法律实践中处理公权与私权、公益与私益的价值取向有偏差。这两类关系是法律实践中特别是公法实践中所要处理好的最基本的社会关系。在民主宪政国家的体制下，这两类关系应该更多地体现维护人权、保护公民权利的价值取向。但是，在我国现实的法律实践中，这两类关系往往会背离这种价值取向，把天平的砝码更多地加在公权与公益一边，关注的重心向公权、公益一边倾斜。这种情况的出现与我国长期以来形成的传统法律文化和法律观念有关，因为在我国传统的法律文化中，强调义务本位，突出国家至上的观念，追求秩序与和谐。公权力在实现的过程中，往往缺乏对于公民主体性地位的尊重，仅仅把其作为手段和工具来看待，把公民相对于国家应该取得的某些利益和权利，当作是国家的恩惠和赏赐。在公益和私益的关系中，深受我国重义轻利价值观的影响。在面临着公共利益和私人利益的选择时，国家机关及其工作人员往往会首先考虑公共利益的因素，公民个人的私人利益也大多会让位于公共利益。（4）公民权利意识缺乏。抛开个别的因素，从总体上考量， 我国公民的法律意识普遍比较淡薄，法律知识缺乏。表现为相对重视实体权利的维护，程序性权利意识较差，维权意识不强，不愿甚至不敢通过司法等途径维权。
（二）改进行政规划利害关系人权利实现路径的现实意义
在我国经济社会高速发展，社会关系纷繁复杂而又极易变动，依法治国进程起步不久的今天，改进行政规划利害关系人权利实现路径，充分保障利害关系人权利，有着重要的现实意义。
首先，是坚持以人为本，保障和发展人权的需要。法律和国家权力运行的终极目的是为了促进和保障公民权利。“国家尊重和保障人权”已经写进了宪法，国家权力的运行必须遵循这一根本性的规定，为公民权利实现的终极目的而努力。
其次，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容之一。“行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政，被称为现代行政的重要特色之一。”[10] 由于行政规划在现实中的作用日益突出，运用日益频繁，在现实中起着极其重要的作用，但是从对它的制定到付诸实施的过程来看，它是以所谓的官僚制的存在为前提的，并受其主导。如人们所说的“冠以规划之名的法律”、“规划对法律的优越”等有可能使法治主义徒具形式。“[11] 因此，加强法律对行政规划的规制，实现行政规划的法治化，保障利害关系人的权利，是依法治国无法回避的内容。
再次，是监督行政机关依法行政，保证行政规划科学性、合理性的有效方式。马克思曾经说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[12] 利害关系人监督行政权与自身利益的实现直接相关，因而在行政行为的过程中会尽自己的最大努力，防止行政权力的不当或违法行使。充分保障利害关系人的权利，使其参与行政规划的确立和实施过程，发挥监督作用，可以有效地防止行政机关制定和实施行政规划的恣意和无序。
又次，是实现行政目的，提高行政效率的重要手段。充分保障利害关系人的权利，可以使其对行政规划有一种内心的认同感，避免因对行政规划公正性的怀疑而产生抵触情绪，因而自觉配合行政规划的执行，从而提高行政效率。
最后，是经济、社会快速发展的新形势下避免矛盾激化，保障社会和谐的必然要求。在现代社会，随着单纯的秩序行政向给付行政、服务行政的转化和发展，政府（包括各种行政机关和其他行政主体）的引导、指导、服务、协调等职能逐步增强；同时，国民生活基础体系的完善和行政管理需求的扩张，也使得行政规划的必要性大大增加。这在解决有关城市的住宅开发、建设规划、环境整治等问题方面表现得尤其明显。由于这些规划涉及众多人的利益，处理不好容易激化矛盾，甚至造成群体性事件。因此，行政机关在制定、实施规划时，不应该仅仅依靠强制力，要充分彰显对利害关系人权利的尊重和保障，以避免矛盾，实现社会和谐。
三、行政规划利害关系人在规划确定裁决之前的权利及其程序保障
行政规划在确定裁决之前的过程可分为两部分，首先是规划的拟定，然后是规划的确定。由于行政规划在确定裁决之前其内容尚具有不确定性，利害关系人在规划制定过程中享有的主要是民主参与的程序性权利，具体包括提出建议权、知情权、提出异议权和参与听证权等等。下面，结合法治发达国家如德国、日本和我国台湾地区行政程序法关于行政规划的规定，分析一下对利害关系人的程序保障。
（一）提出建议权及其程序保障
在有关行政机关拟定行政规划的过程中，利害关系人可以提出自己的意见或建议，行政机关可以采用灵活的方式听取，如采用口头、书面或者座谈会等等。由于后面专门有利害关系人提出异议的程序，甚至听证程序等，拟定机关听取利害关系人意见和建议并非必经的程序，可以灵活掌握。
（二）知情权及其程序保障
知情权是公民的一项重要的宪政权利，行政机关在作出行政行为时必须保障利害关系人知情的权利，应该告知其行政行为的内容和理由，这也是依法行政总体框架下行政公开和建设透明型政府的基本要求。行政规划利害关系人在行政规划确定裁决之前有知悉行政规划内容的权利，有关机关有公开拟定的行政规划内容的义务。如日本有关法律规定，行政厅在制定公共事业的实施规划时，要在一定期限内公告规划案，为有关人员提供通览。[5]（569） 《联邦德国行政程序法》第73条第3款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”[7]（192） 我国台湾地区的有关行政程序法草案中也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及到地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公开展示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。③
（三）提出异议权及其程序保障
在规划公告后，利害关系人有权利就规划的内容向有关的行政机关提出异议，行政机关应该记录在案，负责处理。如日本有关法律规定，行政厅在将规划案公告后，允许对规划案不服者提出意见书，陈述不同意见。[5]（569） 《联邦德国行政程序法》第73条第4款规定：“任何人的利益受规划影响的， 均有权在展示之后的两星期内以书面或口头表达，由行政机关记录在案的方式，向听证机关或所在乡镇提出对规划的异议。”[7]（192）
（四）参与听证权及其程序保障
一般来讲，听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。[13] 古老的自然公正原则是听证的发源地。行政领域内确立听证制度是在20世纪以后，行政权不断扩张，实体法控制日渐式微，程序法日益兴盛的结果。作为程序法的核心，听证对行政民主、法治、保障人权的作用越来越突出，听证也愈来愈受到人们的关注，并得到广泛应用。[14] 在行政规划确定程序中，给与利害关系人参与听证的权利，是充分听取利害关系人意见，保证规划内容科学化、合理化的一个重要环节，因为“听证制度作为联系政府权力与个人权利的程序纽带，……它所体现的行政行为司法化的过程正是平衡与兼顾公共利益与个人利益的过程。”[15] 美国将听证分为“正式听证”与“非正式听证”。对于人们的利益造成重大影响的行政决定应采取正式听证，其他的可以采用非正式听证的方式。由于行政规划涉及土地利用价值的转变与因公共设施或事业的设置而导致的地方人文、自然与社会生态的变动，直接牵涉到人们权益的变动，德国将其列为比起正式行政程序更为严格细致的程序，“而此一程序必须是具公开言词说明之听证程序，而在听证程序中对于提出之计划之各种不同观点应详为讨论之。”[16] 从其他国家和地区的法律规定上来看，为了保证程序的公正性和所确定的行政规划的合理性，行政规划的确定不由规划的拟定主体自己进行，而是由其上级机关和其他的中立机关来作出。为了保证听证的公正性，应该由规划拟定机关的上级机关和其他的中立机关来主持，并且在听证进行前的一定期限内公告听证日期和场所，通知规划拟定机关和利害关系人参加。但是，有时由于行政规划涉及到的利害关系人众多，无法使所有的人都能参加听证，应该确定一定的遴选机制，以保证参加听证的利害关系人所代表的地域及职业等的均衡，使不同利益的代表都能表达自己的声音。
四、行政规划利害关系人在规划确定裁决之后的权利及其法律救济
行政规划的确定裁决是行政规划的确定机关在进行听证后针对行政规划方案所进行的裁决。行政规划的确定裁决是行政规划产生法律效果的前提条件，没有经过确定程序的行政规划不具有法律效果，不能被实施，否则就构成违法。[17] 经过有权机关的确定裁决规划的内容始为确定。人们普遍认为，利害关系人没有直接针对行政规划内容寻求救济的权利。因为规划不过是事业的一种蓝图，以公告事业规划对民众加以限制，仅停留在法律赋予规划的一种附带性效果，而不是对特定个人的具体处分。因此，争讼该规划自体，缺少争讼的成熟性乃至具体的案件性。[11]（57） 但是在日本，行政规划内容不可争讼的认识也在发生着些微的变化。因为具体的事业实施计划实质上决定着利害关系人将来的权利关系，早期纠正公共事业的实施对公益和私益来讲都更为有利。因此，有日本学者认为，也许还不能承认对抽象的基本规划提起诉讼，但是，当怀疑具体的事业实施规划有违法性质时，应该允许提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新开始公共事业的实施。这种观点在法院的实践中也偶有运用。[5]（572） 但是这种作法并没有获得广泛的认同。一般来讲，在规划确定裁决之后，利害关系人享有以下权利：一是针对行政规划确定裁决有确定裁决救济权；二是在规划变更或中止时有规划保障请求权。
（一）规划确定裁决救济权及法律救济路径
利害关系人虽然不能直接针对行政规划的内容寻求救济，但是行政规划的确定裁决是一种具体行政行为，利害关系人对此享有救济权。“确定计划裁决在法律性质上为行政机关就特定具体事件（即具体行政计划）所为之单方行政行为（即核准之决定），其行政相对人为特定人或可得特定之多数人，且对外直接发生法律之效果，属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分。”“确定计划之裁决为具有形成效果之行政处分。此种广泛的、浓缩的及形成的法律效果，亦是确定计划裁决之特征。”[16]（809,811） 利害关系人不服规划确定裁决的，可以提起行政复议或行政诉讼。
（二）规划保障请求权及法律救济路径
行政规划有判断基准的性质，会给利害关系人的生活造成重大的影响，因此，利害关系人也把其看成是自己行动的标准之一。行政机关如果擅自变更规划或不予实施，即使有时随着社会的发展变化，这种规划的变更和终止是合法和必需的，也会给信赖它而付诸行动的利害关系人带来不当的损失。根据信赖保护原则的要求，对于相信某行政规划而已经着手某种具体行为的利害关系人，必须保障其在一定范围内不接受随意变更规划的信赖利益，即规划保障请求权。利害关系人可以寻求司法救济，要求行政机关赔偿因变更或终止规划给自己因信赖该规划并付诸行动而造成的损失。[5]（573）[11]（55）[18]
德国把这种请求权统称为“计划保障给付”（此处计划等同于本文所称规划，以下引文与此同），涉及到如何在计划制定机关和利害关系人之间分担因计划废除、变更和废止而产生的风险。“计划保障给付”并非一个确定的法律概念，而只是指不同的请求权种类，具体包括计划存续请求权、计划执行请求权、过渡措施和补救措施请求权以及补偿请求权。计划存续请求权的目的是为了维持计划，反对计划的变更和废除。但是原则上不承认一般的计划存续请求权，否则个人的信赖利益就会始终优先于变更计划的公共利益，只有在例外或者计划的作出采取了法律规范或者行政行为形式的情况下，才存在计划（临时）存续的请求权。计划执行请求权的目的是计划的遵守和执行，反对行政机关采取违反计划的行为。但是，正如不存在一般的法律执行请求权那样，一般的计划执行请求权也是不存在的。只有在执行计划义务为其本人的利益存在时，公民才享有计划执行请求权。过渡措施和补救措施请求权是针对计划的变更和废除。已经按照计划采取了相应的处置，因计划消灭而遭受财产损失的人，可以要求行政机关为此采取过渡措施或者适应性帮助。但是，不存在抽象的过渡性措施请求权或者补救措施请求权，它在法律上不可能得到实现，可诉的请求权必须充分确定。补偿请求权的目的是因变更或者不履行计划而产生的补偿或者赔偿，适用国家赔偿的一般规定和原则。[19]
五、结语
在现代国家，行政机能不断地扩大和深化，为了适应这一变化，出现了不少新的行政作用方式，行政规划就是其中之一。从忠实于“依法行政”的行政作用法论体系来看行政规划，是行政备用的变种，是一种新的形式。[20] 作为一种新型的行政行为方式，同传统的行政行为相比，其法律规制难免不够完善，而且在理论上也存在颇多的歧见，又因为其具有判断基准的性质，往往涉及到众多利害关系人，如何保障利害关系人的权利并提供有效的法律救济，就成为行政法治的一个紧迫课题。而这个课题的必要性和现实意义随着我国社会经济的快速发展和行政规划运用的日益广泛而更为凸显。在学术界起草的行政程序法草案中辟出专门的章节对行政规划程序进行规定，反映了人们对行政规划法律规制以及利害关系人权利保障和救济的思考和重视，也只有实现行政规划的法治化，才能实现国家权力和利害关系人权利的良性互动和动态平衡。
注释:
① 如1991年《奥地利普通行政程序法》第8条、1994年《荷兰国基本行政法典》第1章条款1：1、1976年《美国联邦程序法》第553和554条等条款中都使用了“利害关系人”这一法律术语。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第75—77页、第205页、第454页。
② 在法律规范中，最早出现“利害关系”这一术语是在《行政诉讼法》第27条中，使用的词句为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条进一步描述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，这一描述已经与利害关系人的概念十分接近。2003年制定的《行政许可法》第36条正式使用了“利害关系人”这一法律术语。
③ 相关条款参见“经建会”版“行政程序法”第117条：“法务部”版第155条第1项。转引自翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第806页。
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