公平合理被公认为民法学的"精神内核"，同时又长期被视作与行政法无涉的"天国"。然而到了20世纪初，认为行政法只约束政府的羁束行为，而不约束其自由裁量行为，行政法只解决政府行为的合法性，而不解决其行为的合理性，这一时代有幸被全面宣告结束。从此，"合理性"作为一项法定要求渗透到国家行政权的各个领域，并作为现代行政法的一项基本原则得到尊重。本文试就行政合理性原则确立的历史与法理背景、行政合理性原则的适用范围、行政合理性原则的基本内容以及该原则与行政合法性原则的关系，作一探讨，以求教同仁们。
一
行政合理性原则(the principle of reasonableness)是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且同时要合理。违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。
行政法只要求政府的行政行为做到合法，到同时要求政府的行政行为做到合理，换句话说，从单纯的行政合法性原则，过渡到确立双重原则，即行政合法性原则和行政合理性原则，此乃是人类行政法制进化的一个标志，是世界各国行政法发展史上的一个飞跃。WwW.133229.Com
行政法上合理性原则的确立，与政府行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对行政自由裁量权认识的深化，特别是对其控制意识的加强有关。政府的行政行为在客观上有羁束行为与自由裁量行为之分。在行政法治发展的初期，人们的目标只限于规范羁束行政行为，行政法的任务亦停留在以制定法去衡量羁束行为的合法性。此时的行政自由裁量权处于绝对的"自由"状态。随着社会的发展，政府行政职能的强化，特别是19世纪以来，政府行政自由裁量权不断扩张，人们日益感受到来自于它的威胁。人类逐渐认识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的自由裁量行为。正如美国行政法学者b·施瓦茨所说："自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢?"①英国行政法学专家h·韦德认为："所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。"②"在公法中没有不受约束的自由裁量权。……绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。"③因此，只以一个原则，即行政合法性原则，约束政府的行政行为是不够的，行政合理性原则理应成为行政法的一项基本原则。列宁早在20年代就有这样的思想：在国家管理中不仅有合法性问题，而且还有合理性问题；因为在管理方面，不仅有法律规范在起作用。而且还有技术的、经济的、道德的和其它的规范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些则不具有：在没有法律规定的情况下遵循的就是合理性原则。④世界各国行政法上的合理性原则正是在这种历史背景下和理论基础上成立的。
普通法上行政合理性原则的起源可追溯到16世纪末。当时英国一个著名的案例即鲁克案件包含了一个1598年作出的著名判词。该判词在近400年一直未失去其准确性。英国下水道管理委员会的委员们为修正河岸征收费用。但他们把所有所需费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有的受益者。法律赋予委员们有征收费用的自由裁量权，没有规定向谁征收。科克在判词中写道："尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。1609年的一个判例又重复了这一原则。⑤现在，英国的合理性原则已成为审查行政行为效力的一个独立并且是重要的理由。在美国确立行政合理性原则虽在时间上稍晚于英国，但合理性原则的精神是相同的。关于政府必须"合理地"行使自由裁量权的规定源于美国宪法第5条修正案，"非经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产"的规定。许多授权行政官员或机关裁量的法律皆明文规定，裁量权的行使必须"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："适当的"、"必要的"、"可实行的"、"可行的"或"适合的"等等。当法律规定"公共利益"，使用"过渡"一词时，意思都是使行政行为能有最起码的推理及常识。⑥
在大陆法系国家，行政合理性原则起源于德国。合理性原则(the princiole of verhā itnismā β igkeit)在德国虽没有普通法这样的历史，但其源头亦可追溯到19世纪末期的一些司法宣告(the judicial pronouncement)之中。在这些司法宣告中，普鲁士最高行政法院(the prussian supreme administrative court)援引这些原则来审查在法律领域或有关程序事务方面警察机关自由裁量的权力(the discretionary powers of the police authorities)。⑦象普鲁士法院一样，德国法院没有使法院制定的这种原则建立在禁止不合理地行使权力的储蓄的立法禁止令基础之上，而是建立在一种更重要的、更科学的关于行使自由裁量权之目的、方法、理由及效力关系的基础之上⑧。从而形成了"适当性原则"(principle of suitability)、"必要性原则"(principle of necessity)和"比例原则"(principle of proportionality)这三项中心内容。⑨德国的这一合理性原则尔后还波及和影响了日本的行政法。意大利在1955年5月21日推出的《行政程序法(草案)》还要求政府行政行为不得违反行政上之妥当性或平衡性，并且规定不得以任何方式违背"良好行政"之法则，否则该行为视为具有欠缺正当之瑕疵。10
在中国，自建国以来大量的行政性法律、法规和规章均在一定程度上体现了合理性精神。然在学术界公认行政合理性原则为行政法的基本原则之一，那是80年代以后的事。中国行政法上合理性原则的确立，不仅是中国法学工作者长期研究的结果，是司法部门长期司法实践的经验总结，更是中国社会主义民主与法制发展的必然。这一原则的确立，表明中国行政法对政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行为既符合合法性标准，又符合合理性标准。
二
行政合理性原则与行政合法性原则同属行政法的基本原则，但适用范围上略有区别。行政合理性原则在适用范围上的特殊性来自于以下两个方面：
第一，行政合理性原则只适用行政自由裁量权范围以内的行为，不适用羁束行为。前面说过，行政合理性原则主要基于行政自由裁量权的存在以及对它的控制而确立。行政合理性原则确立以后，也主要在行政自由裁量权限范围内发生作用，在自由裁量权限以外以及对于羁束行为，不再是合理性问题，而是合法性问题。合理是指合法范围内的合理，而不是指合法范围以外的合理性。这一点我们将在后面讲到。
第二，行政合理性原则是行政法的原则，而不是行政诉讼法的原则。因而它对行政主体的行政行为是适用的，但不适用司法机关所主持的行政诉讼活动。《中华人民共和国行政诉讼法》11第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"。而《中华人民共和国行政复议法》12第1条所规定的任务，不仅在于纠正"违法的"具体行政行为，而且同时要纠正"不当的"具体行政行为。这说明：行政主体的行政行为既适用合法性原则，又适用合理性原则；而司法机关的行政审理行为则仅适用合法性原则。13
三
行政合理性原则的基本内容是什么?或者说，合理性的标准是什么?国外行政法已有种种观点。英国大法官黑尔什姆认说，两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责这两个相反的结论有任何不合理。14这是说，"合理性"与其说是个客观标准，不如说是个主观标准。但排除众人所公认的"不合理"，也许正确立了"合理性"标准。为此，英国一些法官确立了一些"不合理"的标准："如此荒谬以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准(格林法官语)"；"如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点(丹宁法官语)"；"如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它(迪普洛克大法官语)"。15在美国，关于"不合理"的标准比英国更为具体。美国法院将"不合理"一词用在各种不当行为上，诸如：为不当的目的；行使权限时基于偏见；歧视而采取行动；不附理由而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不当的怠于行为或迟延等等。16
德国对行政合理性原则的规范比普通法国家更为系统，更具成文化标准。德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳为三项具体原则17，即：
1.适当性原则(principle of suitability)。该原则要求行政主体在执行一项法律的时候，只能够使用那些适合于实现该法目的的方法，而且必须根据客观标准，不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性；
2.必要性原则(principle of necessity)。必要性原则又称为最温和方式的原则(the principle of mildest means)。这个原则要求，行政主体在若干个适合用于实现法律的目的的方法中，只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施18；
注释：
①(美)伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年10月第1版，第566页。
②参见(英)h.wade:administrative law，1982。
③参见(英)威廉·韦德：《合理原则》，李湘如译，载《法学译丛》(京)，1991年第6期。
④参见《列宁选集》，人民出版社，1960年版，第四卷，第688页，(苏)b·m·马诺辛等著：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社，1983年7月第1版，第222页。
⑤参见(英)h.wade:administrative law，1982。
⑥参见《行政法中的比例原则》，载《中国法学》(京)，1990年第1期。
⑦参见：decisions of 14 june 1882,9 provg 353 and of 10 april 1886,13 provg 424,426。
⑧参见：hirschberg l:der grundsatz der verhǜ β igkeit，43-44，1981。
⑨参见(印)m·p·赛夫：《德国行政法-普通法的分析》，周伟译，台湾五云图书出版公司，1991年2月第1版，第212-222页。
10见意大利1955年《行政程序法(草案)》第44条。
11 1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起施行。
12 1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年10月1日起施行。
13有人不同意这样的观点，认为行政诉讼以适用合法性原则为原则，适用合理性原则为例外，理由是行政诉讼法第54条对"行政处罚显失公平"的规定属于合理性问题。而笔者认为，"行政处罚显失公正"本身属于"违法"而不是"不当"即"不合理"问题。
14(英)威廉·韦德：《合理原则》，李湘如译，载《法学译丛》(京)，1991年第1期。
15引自(英)h.wade:administrative law，1982。
16参见台湾《宪政时代》，1989年第3期，《比例原则》一文。
17参见(印)m·p·赛夫：《德国行政法--普通法的分析》，周伟译，台湾五云图书出版公司，1991年2月第1版，第212-222页。
18 wolff,bachof:verwaltungsrecht ⅲ,202(4th ed, 1978) suggest that out of public resources only that much be granted to an individual as is necessary.
19参见皮纯协、胡建淼主编：《中外行政诉讼词典》，东方出版社，1989年11月第1版，第758-760页。
20见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年3月第1版，第482页。
21见罗豪才、孙晓民：《行政法的基本原则》，1986年中国行政法学研究会议论文。
22见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年7月第1版，第41-43页。
23见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年3月第1版，第54-57页。
