内容提要 中央与地方关系是一国宪政制度的重要内容，中央与地方关系问题是宪法学的重大研究课题。本文从中央与地方的职权划分、中央与地方政府组织结构、中央对地方监控和中央与地方合作等几个方面对中央与地方关系加以分析，并对中央与地方关系的科学化、法治化作了宪法思考。
关键词 职权划分 政府组织结构 监督控制 服务与合作 科学化法治化
中央与地方关系是一国宪政制度的重要内容，或者简单地说，地方制度即为处理一个国家的中央与地方关系的制度。①
我国中央与地方关系的内容可从中央与地方的职权划分、中央与地方政府组织结构、中央对地方监控和中央与地方合作等几个方面加以分析；随着市场经济发展和政治文明建设的进程，应逐步实现中央与地方关系的科学化、法治化。
一、国家结构形式与地方分权
中国是统一的多民族国家，在国家结构上采取在单一制国家中建立民族区域自治制度和特别行政区制度的形式。wWW.133229.COm它不同于联邦制国家，没有联邦制国家中的邦、州、共和国等组成部分，也不同于一般单一制国家（在这些国家多无实行民族区域自治的地方）。在中国，在中央政府领导下既有一般地方行政区域，又有民族自治地方和特别行政区域。中国这一国家结构形式的特点使中国的地方分权也有自己的特点。②
中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权，又包括中央与民族自治地方和特别行政区的分权。
根据宪法和有关法律的规定，一般地方的各级国家权力机关有权讨论、决定本行政区域内重大事项（省级和较大的市还可立法）；一般地方的各级国家行政机关有权管理本行政区域内的行政工作。
民族自治地方的自治机关行使宪法规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、法律规定的权限行使自治权。这是一种比一般地方国家政权机构更高程度的权力划分。
宪法和法律规定设立特别行政区，作为直辖于中央人民政府的一级地方行政区域，特别行政区在立法、行政、司法等方面享有高度自治。这是一种以社会主义制度为主体的不同社会制度下的中央与地方的权力划分，其自治的程度更高。
我国中央与地方职权的划分，从范围上看，主要涉及到以下两个领域：
（一）立法领域的分权
根据宪法的规定，全国人大有权修改宪法，制定和修改基本法律；全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，并在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改(但是不得同该法律的基本原则相抵触)，同时，适当划分立法权给地方。2000年立法法具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，并规定全国人大及其常委会有权授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。
依照地方组织法和立法法的规定，省级（和较大的市）的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规（和地方性法规）相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的政治、经济和文化和特点，制定自治条例和单行条例，报请批准后施行。
根据特别行政区基本法的规定，香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政长官签署、公布即生效，这些法律虽然须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律的生效。全国人大常委会如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款时，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。
（二）行政领域的分权
我国宪法规定，国务院是最高国家行政机关，并由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。地方组织法规定，县级以上的地方政府管理本行政区域内的行政工作。
国家具体划分中央与省级国家行政机关职权时，考虑的因素大致有：(1)领导或管理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，应由中央负责，如全国性的人口普查、全国性经济区划、大型铁路或公路干线、大电网等的兴建或管理、长江或黄河或其他大江大河的规划和综合整治等。 (2)行政机关领导或管理事务的能力。凡事务的举办或管理需要大量人、财、物者，应归属中央负责，如“三峡”建设工程等。(3)行政机关的职能。根据职能和权限相一致的原则，地方政府在法律规定的职能范围内，应有相应的职权。(4)不同地方的特点。一是同一类事务在中央与一般地方、民族自治地方、特别行政区之间的权限划分不同。如在对财政事务的管理上，地方各级政府行使管理本行政区域内的财政事务的职权；民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用；而特别行政区保持财政独立，财政收入全部用于自身需要或由特别行政区自行支配，不上缴中央政府，中央政府不在特别行政区征税。二是同一类事务在中央与一般地方的不同经济、社会发展水平地区之间的职权划分不同。如国务院批准深圳、厦门、大连、宁波、青岛等市实行计划单列。(5)事务本身的重要性。凡事务在国家生活中有重大影响者，归属中央管理，其余划归地方管理。如国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，而省、直辖市政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。③
二、中央政府与地方政府的组织结构
（一）中央政府有关行政机构
我国中央政府中没有设立类似英国副首相府④，法国内政、国内安全和地方自由部⑤，日本总务省⑥等地方政府事务的主管部门。根据宪法和地方组织法的有关规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；国务院主管部门依照法律和行政法规的规定，在业务上指导或领导省级政府的各工作部门，并有权依照法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内，发布命令、指示和规章，在全国范围内实施。
但在中共中央和国务院机构中，设立了若干有关地方机构的部门，如中共中央机构编制委员会办公室和民政部等。
中共中央机构编制委员会办公室是中共中央机构编制委员会的常设办事机构，在中共中央机构编制委员会领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及编制的日常管理工作，既是党中央的机构，又是国务院的机构。其主要职责中，与地方政府有关的有：“研究拟定全国机构编制政策，对全国行政编制提出总量控制意见；管理省级党政机关副厅（局）级以上的机构设置”等。⑦中共中央机构编制委员会办公室并设三司(地方司)，具体负责有关事宜。⑧
根据1998年民政部“三定”规定，民政部作为国务院组成部门，其主要职责中涉及地方政府的有：“研究提出加强和改进基层政权建设的意见和建议；推动基层民主建设；拟定行政区划总体规划；负责县以上行政区域的设立、撤销、调整、更名和界线变更及政府驻地迁移的审核报批”等。民政部并设基层政权和社区建设司、区划地名司，具体管理有关事宜。⑨国务院并设国家民委、国务院港澳办、中央驻特别行政区联络办等，各自分别处理与民族自治地方、特别行政区有关的事务。
国务院的行政机构根据它们管理的业务与省级地方政府工作部门的关系，可大致分为以下几类：
一类是在省级地方政府中也有对口的工作部门的国务院行政机构。它们之间的关系，根据法律规定是业务指导关系或领导关系。前者如教育部、科技部等，这类国务院行政机构对省级地方政府中的相应工作部门是业务指导关系，同时省级地方政府工作部门受本级人民政府领导；后者如监察部等，这类国务院行政机构对省级地方政府中的相应工作部门实行与省级政府双重领导。在双重领导关系中一般要明确以一方领导为主。
另一类是业务上与省级地方政府直接关系较少的国务院行政机构，省级地方政府不设对口的工作部门或机构，由它们垂直领导这类行政机构设在地方的分支机构或者派出机构以及所属企事业单位。地方政府对国务院这类行政机构设在地方的分支机构或派出机构没有管理关系，但这些所属派出机构或分支机构以及企事业单位在遵守和执行法律和政策方面，接受所在地政府的监督，并在工作上得到所在地政府的协助，如中国人民银行、海关总署等。
还有一类国务院行政机构，它们在地方设有分支机构或派出机构，同时地方各级政府中也有相应的工作部门，这类国务院行政机构对其在地方设立的分支机构或派出机构是直接领导关系，对地方政府中的有关工作部门是业务指导关系，类似的分支机构或派出机构，如农业部东海区渔政渔港监督管理局、水利部长江水利委员会、交通部长江航务管理局、财政部派驻各省的财政监察专员办事处、审计署跨地区派驻的审计特派员办事处等。
三、中央对地方的监督和控制
根据宪法，我国各级政府之间存在上下级领导关系，而各级国家权力机关之间没有上下级领导关系，但有法律上的监督关系。此外，我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制，中国共产党通过各级地方组织实现对地方各级国家机构的领导。
（一）立法监控
一是通过立法加以控制。我国宪法规定了全国的行政区划，并规定全国人大行使“修改宪法”、“批准省、自治区和直辖市的建置”、“决定特别行政区的设立及其制度”、“监督宪法的实施”、“改变或撤销全国人大常委会不适当的决定和（法律⑩）”（包括分权的决定和法律）等职权，规定全国人大常委会行使“解释宪法和法律”、“监督宪法的实施”、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（包括有关中央和省级地方行政机关职权具体划分的行政法规、决定和命令）等职权。此外，还分别制定了地方组织法、民族区域自治法和特别行政区基本法，对各类地方制度作了具体规定，从而为包括对分权立法、决定或中央和省级地方行政机关职权的具体划分的行政法规、决定和命令在内的控制提供了宪法和法律依据。
二是对地方立法进行监督。主要内容：(1)全国人大有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法规定的自治条例和单行条例；⑾全国人大常委会有权撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，有权撤销省级国家权力机关批准的违背宪法和立法法规定的自治条例和单行条例⑿；省级人大及其常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，在报省级人大常委会批准实施后，并须报全国人大常委会和国务院备案。(2) 全国人大常委会有权根据有关国家机关或社会团体、企业事业组织以及公民的要求或建议，对被认为违宪或违法的地方性法规、自治条例和单行条例进行审查。⒀（3）自治区人大制定的自治条例和单行条例，须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，在报省级人大常委会批准生效后，并须报全国人大常委会和国务院备案。(4)特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，备案不影响该法律的生效；全国人大常委会在征询其所属的特别行政区基本法委员会的意见后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。
（二）行政监控
地方各级政府是地方国家权力机关的执行机关，同时也是上级国家行政机关的下级行政机关，并受国务院的统一领导；中央和地方各级政府主管部门之间，也存在着领导关系或指导关系。主要有：
(1)国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；根据全国人大及其常委会的授权决定，国务院还有权根据实际需要制定暂行条例和暂行规定；有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定、命令（和规章⒁）；有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。(2)各组成部门和直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内，制定规章。(3)省级和较大的市政府制定的地方政府规章或自治州、自治县的自治条例、单行条例，在报全国人大常委会备案的同时，须报国务院备案。(4)地方各级政府执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级国家行政机关交办的事项。(5)省、自治区、直辖市政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准；省、自治区政府在必要时可以设立若干派出机构，但须经国务院批准。(6)民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和实际需要，组织本地方维护社会治安的公安部队，依照国家规定开辟对外贸易口岸，与外国接壤的民族自治地方开展边境贸易，须经国务院批准；自治区对地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则并结合本地方的实际情况制定的补充规定和具体办法，须报国务院备案。(7)中央政府依法任命特别行政区行政长官和行政机关主要官员；特别行政区根据需要在外国设立官方或半官方的经贸机构，须报中央政府备案；等等。
（三）财政监控
在中国，中央对地方的财政控制，多年来经历了多次变化。1950-1978年实行统收统支到统一领导、分级管理体制；1979-1983年实行分级包干的财政体制；1983-1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制；1988-1994年实行财政包干体制。⒂1994年开始实行财税体制改革，将地方财政包干改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，以建立中央税收和地方税收体系。
按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出，以及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需的支出。根据事权与财权相结合的原则，将税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列入中央税；将同经济发展直接相关的主要税种列为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入；建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套机构分别征管；合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例，实行中央财政对地方的返还和转移支付制度。
根据税收征收管理法和有关规定，中央税种由国家税务总局及其在各地的国家税务局征收，地方税种由地方税机构征收，中央和地方共享税由中央、地方税务机构共同征收。中央税、共享税及地方税的立法权集中在中央，各地区、各部门不得越权擅自制定、解释税收政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税；除屠宰税、筵席税和牧业税由省级政府决定是否征收外，其他税种的管理权全部集中在中央，地方政府不得在税法明确授予的管理权限之外，擅自更改、调整、变通国家税法和税收政策。
根据预算法，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省级、地级市级、市级和乡级五级预算。全国人大常委会监督中央预算与地方预算的执行，有权撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；国务院监督省级政府的预算执行，有权改变或撤销地方政府制定的关于预算、决算的不适当的决定、命令。为了保证财政监控的实施，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支等进行审计监督。
此外，中央对地方的人事控制也是中央对地方监控十分重要的途径。
四、中央政府与地方政府的合作
（一）中央与地方的协商、合作和服务
我国中央与地方协商、合作或服务的方式有：(1)省级政府的各工作部门受政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或领导。(2)县级以上地方政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作。(3)民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。(4)上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展建设事业。(5)中央政府所属各部门不得干预特别行政区根据基本法自行管理的事务；中央政府派驻特别行政区负责防务的军队不干预特别行政区的地方事务，特别行政区政府在必要时，可向中央政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害；中央政府协助或授权特别行政区政府与各国或各地区缔结互免签证协议等。
（二）地方对中央的影响
①陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，第22页，武汉：武汉出版社，1991年。
②张友渔：“关于中国的地方分权问题”，《张友渔文选》（下卷），第459-460页，北京：法律出版社，1997年。
③任进著：《当代中外地方制度比较》，第266-267页，北京：人民日报出版社，2002年。
④2002年5月29日英国副首相府接管原交通、地方政府和地区部中的地方政府和地区事务。
⑤2002年6月拉法兰任总理的中央内阁成立内政、国内安全和地方自由部。
⑥2001年1月由原邮政省、总理府总务厅、公正交易委员会、公害调整委员会、自治省合并组建而成。
⑦2002年9月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》。
⑧《中国地方机构改革》，第59-62页，北京：新华出版社，1995年。
⑨《中央政府组织机构》，第64-70页，北京：新华出版社，1998年。
⑩《中华人民共和国立法法》第88条。
⑾⑿《中华人民共和国立法法》第88条。
⒀《中华人民共和国立法法》第90条。
⒁《中华人民共和国立法法》第88条。
⒂许正中等著：《财政分权：理论基础与实践》， 第298-307页，北京：社会科学文献出版社，2002年。
⒃江泽民：“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系”——1995年9月28日在中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议上的讲话
⒄江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”——2002年11月8日在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告
⒅江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”——2002年11月8日在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告
⒆根据1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，中央与地方政府间职权的划分，应按照事务的性质，由当时行使最高国家权力的职权的中央人民政府委员会以法令加以规定；而1982年宪法改由国务院规定。
⒇江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”——2002年11月8日在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告
