【内容提要】行政处罚法已实施了几年，由于多方面的原因，仍存在着处罚“乱”、“滥”等问题，执法状况不容乐观，公民的合法权益得不到切实的保护，为改变这种不良状况，本文旨从立法、执法、社会环境等方面找出切实可行的对策，以供探讨。
【关 键 词】立法/执法/社会环境
【 正 文 】
《行政处罚法》从不同的方面规范了行政处罚行为，明确体现了对公民合法权益的保护，成为公民保护合法权益的重要法律武器。长期困扰公民的乱罚、滥罚等问题有了一定程度的好转，但实践中仍存在着“乱”、“软”、“滥”以及处罚程序违法问题，执法状况不容乐观，且日益暴露出现实与规范脱节、规范的可操作性不强、不完善等问题，使公民的合法权益仍得不到切实的保护。急需进一步完善行政处罚制度，找出解决上述问题的对策和根本措施。
一、《行政处罚法》在实施过程中存在的问题
应当说《行政处罚法》是我国迄今为止在保护公民合法权益方面的一部相对完善的基本法律，按说应该成为公民维权最有力的武器，在制止乱处罚、滥处罚、处罚程序违法方面应有大的起色，但从该法的具体实施看，还存在诸多不尽人意的问题。主要有：1、处罚适用中处罚主体设定权乱、乱收费、乱罚款、乱摊派等问题没有得到遏制，直接侵犯着公民的财产权。2、处罚不力的情况几乎在所有的行政机关都存在，应重罚而轻罚，不能达到处罚的预期目的，起不到震慑作用，以致违法者有利可图，抱有侥幸心理。处罚的软弱无力，其危害要远远大于乱处罚，“乱处罚侵犯的是个体，而处罚软侵犯的是整体，是公民的整体利益”。www.133229.Com（注：应松年：《中国走向行政法制探索》，中国方正出版社，第347页。）3、尽管《行政处罚法》明确规定了国务院或者省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但执行中贯彻得不好，仍未解决一事再罚问题；由于政府职能转变不到位，行政机关管了许多管不了、管不好的事情，以罚代管、以罚代刑现象甚为普遍。没有根治“滥”的问题，侵犯着公民的长远利益。4、对法定程序不执行，出口就罚，没有解释，不许当事人陈述和申辩，一申辩往往招致罚态度款、加重处罚等，影响公民实体权利的保护。实践中出现的“乱”、“软”、“滥”、不遵守法定程序问题等，其原因是多层次的。
从表层看，一是行政执法机关的某些执法人员因本身素质不高；对新法、新规定不习惯，持排斥心理，故意曲解法律，有法不依、执法不严。于是，在执行法律上采取“上有政策，下有对策”，对自己有利的就执行，没利的就不执行。二是执法对象整体法律素质不高，法律意识不强，习惯了不行使权利，多一事不如少一事，使执法主体的不法行政、不法处罚更加肆无忌惮。
从深层看，一是传统法律文化影响着人们的思想行为和我国民主法制建设的进程。首先是等级特权思想的影响。认为行政机关就是管公民的、公民就是被管的，公民再告还得受行政机关管辖。其次是轻法贱讼意识的影响。传统法律文化认为“无讼”为高，“无刑”为要，“和为贵”，“讼为贱”，这种思想至今尚存，导致公民认为能忍则忍，不敢轻易与“官”对簿公堂，使不法处罚失去了最有力的监督。二是行政处罚中的“乱”与“软”总是得不到解决的直接原因之一是《行政处罚法》的某些规定作为执法依据，不足以制止或纠正不处罚、少处罚的问题。《行政处罚法》的某些程序规定操作难度大，致使再好的程序规定几乎形同虚设。《行政处罚法》对制止“软”的问题规定得不够，对行政机关应当处罚而不处罚的现象、对应当重处罚而轻处罚的现象规定得少，甚至没有具体的制止规定，法律责任部分也没有相应的制裁规定，而这种不作为的行政执法正影响着公民的整体利益、长远利益的保护。三是当前政治体制改革的步伐还较缓慢，各省、市机构改革还未全面启动，还未实现精减机构、减员增效的目标。而行政机关的行政经费是有限的，不在编人员又多，为弥补经费不足，乱收费、乱罚款在所难免。
二、强化《行政处罚法》对公民合法权益保护的对策
法律制定得再好不付诸实施是毫无意义的，而法律的实施有悖于立法的初衷更是大错特 错。目前，《行政处罚法》在实施过程存在的诸多问题，有悖于该法的立法初衷，这种有法不依、不行以及规范的可操作性不强的现象，给社会主义民主法制和社会主义市场经济的建设造成了严重损害，削弱了法律的可信度。为改变上述状况，达到强化保护公民合法权益的目的，必须找到解决上述问题的对策。
（一）立法方面的对策
1、增设执法机关不作为的法律责任的规定。《行政处罚法》对制止“乱”处罚作了较全面的规定，而对制止处罚中的“软”的问题却规定得不够或没有规定。在法律责任部分，只对违法处罚的情形作了追究法律责任的规定，而没有规定应当处罚而不处罚的不作为的违法行为所应承担的法律责任。不作为的违法损害的是公民的整体利益和长远利益，损害的是社会公共利益和社会秩序，其程度要远远大于个别违法处罚对公民的损害。况且，对不作为违法追究法律责任是以往行政法律规范早就有的先例。如《行政诉讼法》受案范围中明确予以规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”、“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”、“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”，都属于行政机关不作为的违法行为，公民、法人或其他组织可作为起诉的理由，追究行政机关的法律责任。因此，《行政处罚法》第55条也应对依法应予处罚而执法机关不予处罚的不作为违法行为追究法律责任，规定由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样，对制止“软”的问题才能从法律制度上予以保障。
2、制止处罚力度不够的立法对策。处罚力度不够一直是困扰行政处罚制度的老大难问题，该重处罚的却轻处罚、处罚疲软，不仅没有遏制住违法者的违法行为，相反却使违法者更觉有利可图，从而更加肆无忌惮地违法，给公民的整体利益和社会秩序造成损害。为此，必须采取一定的措施，使《行政处罚法》真正发挥其作用。处罚力度不够主要表现为两种情形；一是在法定的处罚幅度之内受人为因素的影响轻处罚，尽管是合法的，但执法效果不好。另一种是违法的执法行为，如法律规定应吊销证照的，却以罚款代之，造成执法效果更糟。针对上述两种情形，提出以下解决的办法。
(1)完善行政法律规范中自由裁量权的规定，进一步使罚款幅度缩小、罚款数额固定化，使处罚种类的选择法定化。现行行政法律规范中给予执法人员的自由裁量权太大，造成执法人员弹性执法。要让执法者公正执法，达到较好的执法效果，就必须从立法上完善行政法律规范中自由裁量权的规定，应视情形不同规定不同的处罚种类，并在法律中明确规定，把罚款的幅度规定得再小一些，并且尽可能地使罚款幅度分得再细一些，使罚款数额相对固定些，随着我国依法治国进程的推进，法律规定得越具体，越能减少执法人员人为因素对执法的影响，也就越能制止腐败，提高执法的效果。
(2)对应重处罚而轻处罚的违法执法行为设置法律责任。由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重的，依法追究刑事责任。
3、完善告知程序和听取当事人陈述和申辩程序的规定，增强可操作性。告知程序和听取当事人陈述和申辩程序是《行政处罚法》新设立的两个程序。《行政处罚法》明确将这两个程序上升到行政处罚决定成立要件的高度，不履行这两个程序，行政处罚决定就无效。这充分体现了保护当事人合法权益的精神。但这两个程序规定在具体实施过程中却没有得到很好地贯彻：执法机关因规定操作难度大而不愿操作，相对人因不知晓而无法监督执法，造成程序规定形同虚设。为此，必须完善这两个程序的程序规定，增强可操作性。
(1)履行告知程序，规定行政机关应当制作《送达回证》，由当事人在《送达回证》上签字。《行政处罚法》的第31条、第41条都明确规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，否则，行政处罚决定不能成立，但却没有规定如何履行。这对一个程序规定而言无疑是一个缺陷。因此，应规定为：执法人员向行政机关负责人提出行政处罚决定的初步意见，由执法人员将该《初步行政处罚决定书》送达当事人。《初步行政处罚决定书》应当载明当事人违法的事实、理由和依据。同时，执法人员送达时，规定应当制作《送达回证》，由当事人在《送达回证》上签字。（注：汪永清：《行政处罚法适用手册》，中国方正出版社，第256页。）
(2)听取当事人的陈述和申辩应当规定制作笔录，放弃陈述和申辩应有时限规定。在一般程序中，行政机关在作出行政处罚决定之前，对当事人的陈述和申辩应当制作笔录，当事人主动放弃陈述或申辩权利的，不影响行政处罚决定的成立。因法律没有对当事人放弃陈述和申辩提出要求，这一程序在操作过程中，行政机关就难以有证据证明自己已履行 了听取当事人陈述和申辩的程序。为此，《行政处罚法》应当作出规定：行政机关在《初步行政处罚决定书》中明确规定当事人行使陈述权和申辩权的时间或者期限，如果当事人在规定的时间或者期限之前没有行使陈述权和申辩权，方可视为放弃。
（二）执法方面的对策
1.提高领导者的法律素质和依法行政的能力，是贯彻执行好法律的关键。领导者的法律素质如何，直接影响着领导者依法行政的水平，影响着法律的贯彻实施。为此，必须在提高领导者的法律素质和依法行政的能力上下功夫。可行的办法就是领导者的普法教育应当制度化。要尽快建立领导定期法制培训制度和法制教育网络，将《行政处罚法》与本系统、本部门业务相关的法律列为必修课。建立切实可行的定期培训考核制度，考核成绩与职务升降、工资福利直接挂钩。
2.加强行政执法人员的队伍建设，是依法处罚的保证。法律的实施要靠具体的行政执法人员去执行，执法人员同公民的联系最密切，他们代表国家行使行政权力，他们的素质直接决定执法的效果，并直接影响政府的形象。所以，如果没有一支高素质的执法队伍，正确地执行《行政处罚法》只能是纸上谈兵。为此，笔者认为，应在以下几方面予以加强。
(1)净化行政执法队伍，实行公务员持证上岗制。行政执法队伍中不在编的人员、临时的人员太多，这些人员素质低，大多没有接受过系统的正规的岗位培训，靠这些低素质的执法人员去执法，再好的政策、再公正的法律，也只能歪嘴和尚念歪经。况且，这些不在编的人员工资没有着落，大多靠“自收自支”，因此，权力就成了“谋利”的工具，乱罚款、乱收费屡禁不止。目前，要乘着政府机构改革的劲风，把执法队伍中那些不在编的、临时的人员清理出队伍，实行公务员持证上岗制度，提高执法队伍的素质。
(2)加强执法人员的素质教育，完善培训制度。执法人员上岗之前，必须进行岗前培训，上岗之后，也要适时地或定期进行培训，不能停止或中断。
3.强化执法过程的监督机制，是实施依法处罚的保障。执法过程的监督机制包括内部监督机制和外部监督机制。内部监督机制主要是行政系统内部上级对下级的监督；外部监督机制主要是人大监督和人民群众的监督等。
(1)强化行政系统内上级对下级机关的监督。按照国务院组织法和地方组织法的规定，上级对下级机关有命令权、指挥权和监督权，按说这种制约应当最有效，但是当前这种制约很不规范，十分软弱。制止上级对下级机关监督不力的有力措施就是强化上级对下级机关的控权制约：首先，上级应定期或不定期对下级的职权活动进行检查，发现问题应及时纠正和追究，发现滥用职权、失职行为和违反法定程序的，决不手软，依法定程序该撤职的撤职，该惩处的惩处；其次，要解决好本系统上级对下级机关领导者行使权力的制约控制，必须明确上级对下级控权制约的责任，凡遇上级领导或机关对下级领导或机关行使权力制约控制不力、有案不报、知案不查，应上下均实行惩处，依法治罪，摘其“乌纱帽”。
(2)完善人大监督机制。随着我国民主法制建设的发展，人大的监督力度也在加大，它与人民群众的监督、舆论监督相比，应是最具有强制力的监督，但目前它的监督还不够完善，为此，必须完善人大监督机制，充分发挥人大对执法权的有效监督。首先，要规范监督方式，使其程序、形式和效力法律化。人大监督的法定方式有以下几种：质询、罢免、视察、检查、评议等，但这种方式的监督，其程序、形式和效力的规定并非都十分明确，因而需要加以规范。其次，规范人大对执法行为及执法者的监督。人大通过视察、检查、评议等方式对执法行为及执法者进行监督。应当坚持：一般在人大及其常委会会议期间实施监督的原则；按程序监督的原则；对个案事后监督和事前程序性监督原则。人大代表在现有的兼职甚至作为“一府两院”组成人员的现状下，不宜成为个案监督的主体。这样，才能既保障监督到位、充分监督，又防止监督过头。
(3)加大人民群众的监督力度。人民群众的监督对行政处罚的监督是最直接的监督，也应是最有效监督之一。各执法机关都要建立一个反映问题的举报中心，并有专门机构在法定时间内处理这些问题。要通过立法赋予 监督主体与其职能相应的监督权限。从制度上保障他们真正行使民主监督的权利，并保障公民的检举揭发权不受侵犯。
(4)要强化舆论监督，充分发挥舆论监督对执法的特殊监督作用。舆论监督通过新闻媒介和舆论载体可以把执法中的有法不依、执法不严的不良行为和腐败现象向社会曝光，让社会批评、监督，形成“另一个法庭——社会舆论的法庭”（马克思语）。“许多在反腐败斗争中取得成效的国家倡导这样一条原则：在反腐败领域，新闻无禁区”。（注：叶峰等：《论执法体制和执法环境的改善》，《法学》1997年第2期。）在西方国家，新闻媒介被称为国家立法权、行政权、司法权之外的“第四种权力”。因此，我国应当着力健全舆论监督机制，改善舆论监督状况。要赋予舆论机关一定的独立自主权，完善新闻立法，改革新闻检查制度，以充分利用其相对特殊的地位和巨大的影响，更好地发挥舆论监督的作用。
（三）社会环境方面的对策
1.加强全民的法制教育，提高全民的法律意识和法律素质。要使《行政处罚法》充分发挥其保护公民合法权益的作用，一是要加强和监督执法主体严格执法，二是作为执法对象的公民要懂法、知法，具备一定的法律意识和法律素质，能拿起法律的武器自觉抵制不法处罚。全民法律意识和法律素质的状况，直接关系到法律的实施效果，也关系到依法治国的进程和法治国家目标的实现。因此，早在1996年，江总书记就指出，加强社会主义法制建设，坚持依法治国，一个重要任务是要不断地提高广大干部、群众的法律意识和法制观念（注：江泽民1996年2月28日在中共中央第三次法制讲座中的讲话。），要提高全民的法律意识和法律素质，必须加强全民的法制教育，在全民中普及法律。应通过多种形式的法律教育和法制宣传，如作为新闻媒体重要内容进行灌输和宣传，培养公民的法律意识，使其养成以法的视角去判断善恶是非，自觉抵制不法处罚，有效地监督行政执法行为。
2.加快政府机构改革的步伐，建立精简高效的政府。首先，职权相同、相近的职能部门应合并，在改革中，切忌走精简——膨胀——精简——膨胀的老路，吸取已经进行改革的国务院各部委、各直属机构的改革经验，进行各地方政府机构的改革。进行机构改革也要立法，使改革有法可依。其次，政府机构及其职能部门应定编定岗，清理掉不在编的人员。考虑到基层执法部门编制少，承担着繁重的执法任务，可适当增加一些编制，免得执法力量不足时又借用临时人员补充到执法队伍。实行竞争上岗，能者上，庸者下，这样，就从根本上堵住了乱源。
