行政组织法基本原则之探讨（下）

四、组织效率原则
行政组织以能发挥效率、成效及效能为其目标，故行政组织之设置、调整、改组、废止等均应符合行政效率原则，否则行政组织必趋于腐化、僵化而无存在之必要，此为现代行政组织之立法趋势。[1]在现代行政组织法律制度中，组织效率原则具有重要地位。
（一）组织效率原则的涵义
组织效率原则是指对行政的组织，要以提高效率为宗旨。即组织行政，要以最小的投入获取最大的效益。效率问题自古与组织管理并存，凡是有政府组织存在的地方，就有效率的要求。在现代社会，由于行政事务繁多，行政组织系统庞大，因而效率问题变得尤为突出。二战以后在西方国家以及我国进行的多次行政改革，其目标之一就是为了提高效率。
效率原则建立在合理的基础上。可以说现代国家的行政组织制度是人类社会不断探索，寻求合理组织的结果。我国古代行政组织及其官制的演变，西方国家行政组织制度的发展，都体现了对合理组织，对效率的要求。
组织效率原则源远流长。这主要是因为统治的需要。无论是封建的专制统治，还是现代的民主政体，合理高效的行政组织都是维持其运转的基础。当然，不同的国家形式对行政组织的效率有不同理解，也有不同目标。在君主制下，行政组织的合理高效在于保障君主的绝对控制权；而在民主制下，行政组织的合理高效性则表现为尽可能地满足现代行政的需要和保障对行政权的控制。
（二）组织效率原则存在的理由
确立组织效率原则，是一种客观需要。该原则存在理由如下：
1、是实现行政目标的需要
现代行政涉及人们生活的各个方面，其职能也是多方面的。wWw.133229.CoM有学者认为在社会主义市场经济条件下政府应具有五大职能：即政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和法制职能。[2]就对国家、社会及个人承担的责任来看，行政组织应具有以下四项职能：即安全保障职能，经济发展职能，文化建设职能和社会保障职能。为充分履行这些职能，保障行政目标的实现，需要确立组织效率原则。
另外，随着经济全球化的到来，各国之间的经济、技术竞争日趋强烈，在这样一个充满竞争，充满机会，充满挑战的时代，对各国政府都提出了较高的要求。面对纷乱、变幻莫测的世界，各国政府必须反应迅速，运转高效。否则将会处于被动状态。而这无疑是以高效的行政组织系统为基础的。在国内同样如此。在市场经济体制下，各级政府同样要迅速把握时机，提供优质服务，吸收优秀人才和资本，以增进、提升本地的经济、科技势力。这也同样需要一个高效的行政组织系统。
2、是有效利用管理资源的需要
行政组织的存在与运转需要消耗人力、物力和财力等管理资源。由于管理资源有限，而现代社会的行政职能又日益增长，因而对管理资源必须有效利用，而且使有限的资源发挥最大的效能。从这一角度看，确立组织效率原则十分必要。
3、是行政效益原则的要求
行政效益原则为行政法的基本原则之一，是指行政法律制度要以较小的经济消耗获取最大的社会效果。该原则是市场经济下行政法发展的需要。市场经济体制作为一种对社会资源进行高效、合理配置的一种模式，客观上要求与之相匹配的法律制度能保持一定的运行效率，从而促进社会的全面发展。[3]具体在行政组织法律制度中，该原则要求对行政的组织简洁、高效。即要确立组织效率原则。不仅对行政的组织过程要符合效率精神，而且行政组织形成后的系统整体要能进行高效运作。
4、是保护公民权益的需要
虽然在表面上，组织效率原则和公民权益没有直接关联，实际上却直接影响到公民的权益。组织效率低，意味着管理成本高，即投入大、社会效益小，公民的利益受到损失。另外，如果组织效率低，面对变化的形式政府不能迅速形成决策并付诸于实施，将会错过许多发展机会，从而影响公民的利益。可见，在行政管理中，高效本身就是利益。确立组织效率原则，就是对公民权益的保护。
（三）组织效率原则的具体要求
组织效率原则具体在行政组织法律制度中，有如下要求：
1、 行政组织精简化
行政组织的精干是其高效的前提。机构臃肿，人浮于事，其必然结果就是效率低下。为保证行政组织的精干，通常有三种做法：第一种是通过立法明确规定行政组织的定员。如日本早在二十世纪六十年代就制定有《总定员法》，任何人不得突破。这种控制行政组织规模的方法比较严格，效果也比较理想。第二种是通过控制行政组织预算的方法来限制行政组织的规模。预算数额一定，人员与经费成反比，人员越多，经费越少。在美国、德国等西方国家大多采此办法。第三种是通过大规模的机构改革，通过精简机构、人员来控制行政组织的规模。我国常采用此种方法。三种控制模式相比，前两种主要是法律控制，而第三种则主要由人为因素决定。为满足效率要求，应运用法律手段，即通过行政组织法的规定来确保行政组织的精干。
2、行政组织系统化
对行政的组织按系统方式进行，也为组织效率原则所要求。系统组织包含以下内容：第一，确保国家行政一体性。一般而言，行政一体性是指称国家行政整个为一体，由最高行政首长指挥、监督，并以此总体向选民与议会负责。[4]这一观念在当今作为一个多元化行政之协调、统御问题的上位概念，其意味着：不同之公共任务尽管有其专业性（从而分属于不同部门与机关完成），但仍然有一种紧密之关联性存在并且经由最上位之行政首长加以协调并且履行。[5]行政一体性与行政分权并不矛盾。行政一体性并不排除在国家之外其它公法人的存在，但所有的行政组织体又有分工与协调。第二，确保各组织体（公法人）的一体性。国家行政作为一个整体，需要追循一体化的原理，各组织体（公法人）也同样有一体化的要求。各组织体的机关设置既要强调合理分工，又要考虑工作协调、相互沟通，即作为一个整体发挥功能。第三，确保各行政机关自身的一体性。行政机关作为行政主体的组成部分，也有一体化的需要。尤其是当行政机关规模庞大，内部机构和分支机构众多时，需要强调其系统性和一体性。

3、行政组织合理化
我国古代虽重视对行政组织的建构，行政组织制度也有许多经验之处，但由其封建性质所决定，加之过去行政管理学的不发达，因而其合理性有很大局限。新中国建立以来，我国同样重视行政组织建设，并进行了8次大的机构改革。[6]但行政组织法律制度远没有建立在合理科学的基础上。我们认为行政组织的合理化有以下要求：
（1）行政组织形态合理。采用最先进的具有民主、法治、效率精神的行政组织形态进行管理，是时代的需要，也是社会发展的必然。固然，每一个国家由于其历史、文化以及制度的差异，选择的行政组织形态有很大区别，但仍有许多共同规律可循。如盛行于西方的地方自治的组织形式，以及公法人的广泛运用，都表明这些组织形态具有内在的合理性。另外，近年来西方国家公共管理私有化的组织发展趋势，也说明其具有合理的内涵。什么样的行政组织形态是最合理的，不能简单回答，而必须将其放到特定国家的政治、经济和社会背景中去分析探讨。但可以肯定地说，除了集权式的行政组织形态外，还存在着多种其他组织形态，可以在分析论证的基础上加以借鉴。
（2）行政组织标准合理。行政组织标准合理包含多重内容：第一，组织法规标准合理。行政机关虽有不同种类与等级之别，但同类同级机关或单位之设置，宜具有共同之法规标准。[7]另外，哪些行政机关的设置需由法律保留，哪些可为行政法规确定，都需要定明标准。第二，行政组织结构合理。行政组织的结构设计不能违背管理的规律。从管理过程来看，行政管理可分为决策指挥、执行、咨询和监督几个环节，因而一个结构完整的行政组织系统应包括四类机关：即责任明确、精干的决策和中心指挥机关；统一高效的执行机关；对内服务的咨询辅助机关；地位独立的监督机关。第三，行政机关结构合理。行政机关内应有适当的层次与管理幅度。另外还要符合指挥一致原则、梯阶原则和均衡原则等。指挥一致原则指首长与主管之领导或监督宜有其专责系统，不宜有双头或多元监督隶属体系。梯阶原则指行政机关应有明确之层级（即梯阶）体系，厘清权责与隶属关系，以免权位或职责混淆，而影响组织效能。均衡原则指机关之部门与其能力力求均衡，以免权责与工作之分配过于悬殊。[8]
（3）行政组织程序合理。行政组织程序包含公法人的成立程序，行政机关的设置、变更程序，行政组织系统的整体调整程序等。合理的行政组织程序至少应包括两个环节：一是论证环节。这种论证工作主要由社会各界代表和专家学者完成。二是民主参与环节。与行政组织事项利益相关者都有权参与到组织过程来，参与决定自己的命运。当然，不同的行政组织事项，影响范围不同，需要的程序也不尽相同。
（四）确立组织效率原则的意义
组织效率原则对理论界或实务界都不陌生，我国五十年来多次的机构改革，其目标就是为了提高组织效率。遗憾的是，以往对组织效率原则的理解比较片面，认为只要精简就有效率，因此，机构改革往往注重机构、人员的裁减，而忽略行政组织的职能、形态、结构等方面的问题。在行政组织法中确立这一原则，需要我们对其重新予以检讨和认识。尤其是要重视效率与行政组织合理性之间的逻辑关系。效率建立在合理的基础上。行政组织形态、结构、规模等的合理会导致行政的高效率；相反，则会影响效率。没有合理的行政组织系统，也就不可能有真正的高效率。
上述三项原则从不同角度反映了现代行政组织法治的要求，都有重要意义。这三项原则相辅相成，互为保障。比如，行政分权和组织效率需要依法组织原则的保障，而依法组织原则又以行政分权和组织效率为其实质内涵。当然，这三项原则也可能在特定情况下发生冲突。如依法组织原则与组织效率原则由于价值取向不同而产生矛盾。在上述三项原则中，依法组织原则与行政分权原则是第一层次的原则，而组织效率原则则是第二层次的原则。因而如果产生矛盾，首先要考虑前两项原则，其次才是效率原则。

[1] 同上，第48页。
[2] 刘作翔著：《市场经济条件下政府职能的几个问题——兼议政府职能的法制化》，《政法论坛》1994年第1期。
[3] 章剑生著：《论司法审查有限原则》，《行政法学研究》1998年第2期。
[4] （台）翁岳生著：《行政法》，1998年版，第311页。
[5] 同上，第312页。
[6] 前7次改革分别于1953—1954，1957—1958，1961—1963，1970—1971，1982—1983，1988，1993—1994年进行。第7次机构改革开始于1998年，至今尚在进行中。目前，中央一级的机构改革已经完成，国务院人员编制总数减少47.5%，省一级的改革也已基本完成，省以下各级政府的机构改革还有待于开始。
[7] （台）乔育彬著：《行政组织法》，1994年版，第52页。
[8] 同上，第47页。