随着我国改革进程的不断深化，利益冲突与社会矛盾加剧，而各种由天灾，人为因素引起的公共突发事件不仅考验着政府对社会治理风险的防范能力，同时也测试着公众对行政应急下行政权力扩张的忍耐力。如何提高政府行政风险防范能力，寻找行政应急权力与公正权益保护的平衡点显得至关重要。
近年来，一系列的公共突发事件不断挑动着公众敏感的神经，非典、汶川地震、群体性事件、昆明恐怖袭击以及各种食品安全事故、校车事故等无不考验着政府对社会治理风险的防范能力。虽然我国在2006年制定了《突发事件应对法》对“突发事件”概念做了立法上的明确、规范，同时规定了应对突发事件的基本工作方法和原则。各个地方结合上位法的规定也相继出台了结合各省实际的《突发事件应急管理办法》，但是现行突发事件行政应急法律机制仍然难以适应对突发事件的应对和处理
一、行政应急权下公益与私益冲突的必然性
从卢梭的《社会契约论》到马克思对国家起源的定义，“国家的产生和政府的权力，就是人民让渡部分权力的产物，政府有义务保障人民权利，维护社会安全。”而随着“风险社会”和“风险治理”时代的到来，行政应急权的正当性基础即是“国家为了保护公共利益和实现社会稳定，在面对各种突如其来的突发事件时，即使没有相关法律法规的规定，行政机关也可以并应当釆取紧急措施以便尽快消除危险，恢复正常的社会秩序。”因此，为了国家所要保护的公益和恢复秩序的需要，政府使用行政应急权力，突破正常法律程序就是一种必然，但这种非常规的权力行使，却是现代法治权力有法可依，有规可循的要求相异，必然与常规条件下的政府权力控制和公民私权保护产生冲突。
我国虽然制定了《突发事件应对法》和做出了对突发事件处理的相应机制规定，但以上规定均没有解决行政应急权力行使对公民私益损害的最小化，并未平衡两者之间的利益关系，仅在第十二条中规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”这样的规定太过于原则，并没有规定当公民私权利受到侵犯时如何进行保护，同时在当前立法中也没有回答应急权力下私权利与公权力两者之间应是一个怎样的关系。所以，既然行政应急权力在处理突发事件中是必须和必要的，对私权的损害在紧急情况下也具有必然性，那么在突发事件应对立法中，就应当以特殊的法律程序加以规制，使得恢复秩序的成本最小化，使得权力与权利达到制约平衡。
二、行政应急权力程序规制的可能性
虽然当前我国没有统一的“行政程序法”，但相关的行政程序却散见于各种行政法律、法规中，作为应对突发事件的行政应急权力当然也需要行政程序的规制，因此，突发事件行政应急程序的制定就成为一种可能，这也符合当前我国行政法律体系和立法习惯。但是行政应急程序规制却存在这样一个矛盾：“由于突发事件中政府应急权力的运用完全依据常态下的行政程序是不可取和不现实的，对于常态下行政程序的突破就成为是一种常态，但这种突破在多大程度或条件下使得突发事件得以平息，社会秩序得以恢复，又不会因行政权力过度突破程序约束而导致权力滥用，从而侵害公民权益。”所以，应当对这种突破的程序在制度上有所设计，使得程序突破有自己的限度，从而既可以合理地收缩以发挥权力运用的优势，又可以将其控制在一定范围之内不会超越限度而导致滥用。
行政应急程序在内同选择上，大体可分为两类程序，一种是不可突破的程序、原则，其在法律规定突破原有程序的同时也要求其遵循最具有普遍性的程序规定，这类常态普遍程序是所有法律所承认和遵守的基本原则和基本精神，例如公平、公开、自由正义等得到广泛认同的法律精神，因此，这类程序是行政应急程序中所应有的内容和不能突破的。另一种程序是可以灵活转变的程序、原则，其对于针对所要规制的具体内容，就应当根据突发事件应对的状态和问题，对与此相冲突的程序作出相应的突破和变更，灵活掌握，根据实际面临的情势来决定，当然即使突破的程序也要最大可能的遵守尽量遵循的原则，使得行政应急程序对行政应急权力起到规范作用而不是过分制约，与突发事件应对的目的相违背。
三、行政应急权扩张的现实性
对行政应急权的规制除了制定相应的行政应急程序法律，保护公权扩张下的私益，与此同时，我们也应当注意到突发事件应对中行政应急权力向法律范畴之外的扩张。在突发事件中政府所要应对的情况并非只是停留在法律学科的层面，其往往涉及行政管理、公共服务、舆情应对等多种学科知识，采取的措施也是多学科规制的综合体，在这种现实下，行政应急权的表现并不仅仅停留在行政强制措施等传统强制权的范畴内，它进一步扩张到其他学科领域，成为政府社会治理与社会风险防范机制的一部分。
行政应急权的扩张，伴随着政府治理手段和社会运行实际的扩张而扩张，总体而言分为三部分：一是对公民享有的公共服务的权利限制，例如在“非典”期间，除了传统行政法律上行政权对公民自由权的限制外，对公民所享有的公共服务设施、场所的减损与限制，例如减少公共交通路线，进行限制限行等也是政府公共服务职能在行政应急权力下减损的标志。二是对突发事件中舆情传播的权利限制，例如为了制止谣言和防止产生社会心理恐慌，对信息传播平台和传播途径进行技术上的控制和限制，这种简单应用行政应急权力对信息的处理往往起到适得其反的作用，也是的政府在舆情处理上公权力的无限扩张广受批评和抵触的原因。由于行政应急权在信息处理和舆情应对方面的扩张，早已成为新闻学和行政法学研究的交汇点，因此某种意义上讲行政应急权在这一层面，是一种政府新闻管控权力与公民获得信息权、言论自由权如何平衡的问题。三是在行政应急权下，政府组织与管理结构也相应改变，以适应行政应急权在突发事件中的行使，其行使主体的设定和变化，围绕此工作机制的变化也已使得行政应急权披上了行政管理学科的外衣，成为科学的政府组织结构必备因素。
我们应当看到，以上行政应急权力的扩张从本质上来说是随着政府对社会治理过程中所涉及内容的变化而起的，作为政府治理社会手段的副产品，突发事件中应急权力的应用自然就会扩展到这些领域，而这些新领域恰是行政法律所陌生的地带，公权力在这些领域的应用和突破常规法律程序的制约，如果没有该领域知识研究作为支撑和衔接，将是十分危险的，有可能会打破行政应急权在突发事件中行使的正当性，动摇应急权的理论基础。
总体而言，在突发事件事件中，政府行政应急权力的行使与扩张带有其必然性和紧迫性，并不天然的与公民私权利的保护相冲突，而对其在立法、程序上的法律规制不仅仅限于行政法法律范畴本身，也涉及到众多其他学科内容，。因此，只有突破在行政法下研究行政应急权力的思维，引入其他学科知识，复合研究行政应急权，才能最终寻找到突发事件中公益维护与私益保护的平衡点。
作者：张博超 来源：智富时代 2015年5期
