伴随现代化进程带来的强大冲击，我国传统的政府管理体制面临着严峻挑战，虽则法治思维为政府治理现代化提供了有效的路径走向，但就实然治理层面言之，制度设计的定位偏失、行政主体及其客体的法治观念淡薄以及电子政务技术的相对滞后影响了行政法治化的进程。为了更好地消解这些阻碍因素，应当从培育法治观念、促进政务信息公开、规范内外部监督法治化、强化绩效考评法治化等方面加以强化。
现代化进程中的全球化、民主化、信息化和法治化所带来的社会方方面面的快速革新，直接向以传统官僚制为基础的科层制提出了重大挑战，政府管理理念与运行方式进入到一个有异于传统官僚制的现代化阶段。“政府治理现代化”顺应了当前我国处于社会转型大背景下的政府管理改革的新要求，十八届四中全会首次专题讨论全面实现“依法治国”的重大问题，通过法的思维来治理我国现代化过程中出现的新挑战成为当前重要的现实议题。
一、政府治理现代化与行政法治化的演进概述
从词源的角度看，“现代化”一词最早出现在西方18世纪下半叶，包括两层涵义：一是实现现代化的过程，二是达到现代化的状态。西方学者关于“现代化”一词的释义的理论，主要包括经典现代化理论、后现代化理论和生态现代化理论〔1〕。我国关于“现代化”一词的界定主要依据社会历史发展阶段来划分，即1919年以来为现代历史，这是我国“现代化”一词的起点。自此关于“现代化”一词内涵的争论不断，从最初的将“现代化”等同于“西化”逐渐演变为建国初期同于“工业化”，改革开放以后，我国学者赋予了“现代化”一词新的内涵，即“现代化”是以“人本”为核心基础的，包括社会政治系统、经济系统、文化系统、生态系统的不断革新的总称。纵观我国对“现代化”一词的认知演变，可以将政府治理的取向概括为管制主义取向、管理主义取向和法治主义取向。管制主义取向适应于计划经济的要求，将社会主义的集中力量办大事的效用发挥到最大化，但是一定程度上压抑了个体的积极性，进而阻碍生产力的发展;为了克服这种弊端，逐步建立完善社会主义市场经济，社会生产力得到进一步发挥，但是这种“效率优先，兼顾公平”原则带来的区域经济发展不平衡问题日益突出，社会公平问题未能得到有效解决，政府公信力受到严重挑战;社会的公平必须依靠法治的思维来规约，法律所蕴含的公平、正义的价值成为建设法治政府的动力来源。三种取向是中国共产党治国理政的思想结晶，三者的内在转换逻辑反映了我国行政管理实践的深化。据此，笔者分析认为政府治理现代化就是政府行政系统在认知、过程、体制和方法技术不断改革以适应社会各系统现实需要的动态契合过程的总和。从划分维度来看，可以划分为制度、人员和技术三个层面〔2〕;从结构构成可以分为政府治理体系现代化和政府治理能力现代化两方面;从层面角度可以划分为政府内部治理革新、政府宏观调控市场和政府有效管理社会;从国家与政府的关系来看，国家治理现代化的实现依赖于政府治理体系现代化的优化和政府治理能力的提高，政府治理现代化是国家治理现代化的核心内容，二者间的互动最终制约着我国社会主义现代化的顺利实现。
古希腊先哲亚里士多德在《政治学》中阐述法治包括恪守业已颁布的法律和必须制定良法两个方面〔3〕。行政法治在我国的发展历程经历了漫长过程，1978年以前，政府系统既是行政法的创制者又是行政法的执行者〔4〕，直到1999年我国宪法第三修正案明确规定“我国实行依法治国，建设社会主义法治国家”行政法治的制度层面认知实践才发生了质的飞跃。我国的行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法相继出台，宪法框架下系列行政系统法律初步形成又将我国的法治进程又推向前一步。行政法治化，就是以法的思维方式来约束政府的权力，规范政府的职能行为。“法无授权不可为，法无禁止即可为”成为政府治理现代化中行政法治化的新的认知。政府治理现代化强调政府顺应现代化的大背景下，重新调整政府治理市场、管理社会的格局嬗变，追求的终极价值是公平正义，行政法治化正是这一价值的体现，法治本身的内在价值契合了这一要求，因此行政法治化是政府治理现代化的路径选择。
二、政府治理现代化中行政法治化的困境分析
关于政府治理现代化中行政法治化的困境探讨，不同的学者从不同的角度进行相关思考。刘涛、毕可志从权力分解的角度，通过对“司法中心主义”的反思批判，得出中国法治道路在于行政法治化〔5〕;刘云甫从行政审批角度，分析政府“全能”理念和政府内在自利驱动，阐释行政法治化的桎梏〔6〕;杨小军从法律与行政的关系剖析执行法律和非执行法律中的行政法治化阻碍因素〔7〕。从世界范围看，探析政府治理现代化中法治化需要建立相应的法治指标测量(如表1)。当下我国政府正在完善的“权力清单”成为政府治理现代化的现实抓手。根据库恩(Thomas S. Kuhn) 的“范式转换理论”，主要应当从制度、人员和技术三个层面展开剖析。
数据来源：根据世界正义工程法治指数(The World Justice Project Rule of Law Index)2014，2015整理而成。第一纵栏是分值，第二纵栏是全球排名(中国排名/纳入调查国家地区)，第三纵栏是亚洲区域排名(中国排名/纳入调查国家地区)，最后两行是指标的平均值和综合排名。
(一)制度层面
从制度层面上看，政府治理现代化中的行政法治化的制度设计关键途径在于将社会公众的力量融合到政府治理现代化进程中来。当前对于行政法治化的阐释内容，譬如合法合理行政，权力责任统一等都属于行政法原则，强调的是政府自身的准则要求，没有涉及政治层面，行政法治的公众合意性体现的不够明显;“清单”对政府作用边界进行了制度界定，但是行政权力的实际运行中所面对的情形复杂多变，怎样做到有效的制度化监督和社会监督的制度化建设亟待解决，“权力制衡、社会自治”的民主宪政主义所遇到的冲突阻力依旧较大;从立法机制上看，“部门主导，封闭运行”是历来行政立法的基本运行方式，这种机制的实质不可避免地导致部门利益主义倾向，“红顶中介”的存在就是行政立法的异化表现。然而，真正的利益主体——社会公众、市场主体却无法有效参与到行政立法进程中，近年来的“开门立法”，征求社会公众意见成为一种潮流，但是这种征求社会公众意见的方式并不具有实质制约能力。最后，配套的行政法治化制度体系有待完善，比如，囿于户籍制度的城乡赔偿中，导致的“同命不同价”等问题时有发生。
(二)人员层面
从人员的角度来看，政府治理现代化中行政法治化的难点包括行政主体和行政客体两方面的法治意识的薄弱。与西方通过资产阶级革命培育出来的民众的内生公民意识不同，我国公民意识的培育则是外生演进路径。传统社会的小农经济塑造的宗族家长制是民众进行自我利益调节的重要途径，与此相适应的奴性文化最为典型;改革开放以前，我国独有的“单位制”是管理民众特有的方式，总的来说，这些现象的本质是“人治”思维作用下的产物。从历史的角度看，政府治理现代化所要求的“法治”思维进程缓慢，这与我国的传统因素密不可分。由此造成的法治认知上的偏差而导致的行为失范普遍存在。政府治理现代化水平的高低与社会经济发展水平密不可分，有的地方政府将行政法治和经济发展对立起来，认为法治是对经济发展的一种束缚，“经济要上，廉政要让”等为腐败而辩护的观点不可小觑。另一方面，法治观念的缺失，在行政审批事项改革中表现为行政主体的“部门本位”就权力再分配进行博弈，行政执法过程的选择性执法、执法谋利等现象是厉行法治的重要障碍，法律的工具主义和机会主义文化传统依然影响较大。行政法治化是一个缓慢发展的过程，法治底蕴发育不完善是我国构建公民规则文化的一大桎梏，行政法治建设任重而道远。
(三)技术层面
从技术角度来看，电子政务作为政府治理现代化中行政法治化的物质载体也存在着难以抗拒的问题。电子政务作为政府治理现代化的技术手段，对于提高行政效率的确起到了积极的作用，但是政府治理本质要义不仅仅是行政效率的提高，而在于真正做到为民服务，与民便利。同时，各级、各地区、各部门的“资源共享”效用低和“公众网络参与”沟通不够畅通问题比较突出。“大数据”在为政府治理现代化提供了新的技术支持，克服了单条信息碎片化困境，通过分析模型对数据的总和开发，可以形成新的数据源，政府部门和社会公众均可以利用数据的分析结果进行预测〔8〕。就目前情况来看，电子政务中“大数据”的应用主要在经济发达的地区展示了良好的效果，我国地区间差异大，资源分配不均衡一定程度上制约了“大数据”这一技术的实施。信息孤岛和现实信息资源的强烈需求形成强烈反差。行政部门如何通过法治要求向社会公开政务信息资源和社会公众如何规范使用信息资源，进行法治制度化表达自己的利益诉求，仍然是政府治理现代化中的一项难题。
三、推进政府治理现代化中行政法治化的路径
如何有效推进政府治理现代化中行政法治化是一项系统性的工程。2013年浙江省提出的法治政府建设六大标准提供了有益参考。行政法治化作为政府治理现代化的路径依赖，应当从以下几方面入手：
(一)营造良好的法治氛围
观念指导行为，行为反作用于观念的建设，培育良好的法治底蕴是提升整个社会法治水平的重中之重。一方面，必须以中国特色的社会主义法律体系为框架，严格依法行政，不断提高行政主体的法治素质，改变以往有法不依、执法不严等人治思维方式习惯;另一方面，政府的法治文化是政府治理社会效果的综合体现，对社会公众起着潜移默化的影响，必须严厉打击行政执法中的钓鱼执法、选择性执法等执法犯法的行为，一经发现，绝不姑息;最后，行政法治化推进必须以保障社会公众的基本权利为出发点，在立法阶段，通过广泛的渠道征求社会公众的利益诉求，通过普法栏目、送法下基层等形式让社会公众化被动接受为主动参与，积极了解学习法律知识，由此培养其法治规则意识。
(二)加大政务信息公开力度
政务公开本身就是政府提供公共服务内容的法律义务，逐步扩大政务信息公开力度，不仅是顺利政府治理现代化的要求，也是实现行政法治化的题中之义。国外设定专门的行政程序法确保政务信息的公开，对我国而言，应加快符合中国特色的行政程序法的出台，将政务的透明度纳入法治化进程中。通过“权力清单”、“责任清单”的有效运行，逐步实现政府决策的法治化。此外，政府掌握着海量的涉及国民经济命脉和国家安全的信息，政务信息公开要真正做到主动、高效、便民，分步骤渐进实行，通过大数据技术网络平台，除了涉及有明文规定的保密信息外，分类有序公布社会公众迫切关心的信息资源，运用政务信息公开这一平台，保障社会公众知情权、参与权，最终达到提升整个社会的信息沟通互动能力。
(三) 逐步完善考评机制法治化
政府治理现代化需要依靠定量的指标体系设计来进行测定，同样的，行政法治化的实现程度也需要建立对应的指标测量体系。在构建测量指标体系中，要注意以下几个问题：首先，评估方的合法性问题〔9〕，对此应当及时完善法律空白，明确评估主体的权利和义务，确保评估方独立的法律地位;其次，评估数据的准确性问题，全国各地区，各部门经济发展水平和行政法治化程度处于不平衡状态，因此，应当以国务院颁布的建设法治政府的纲领性文件为基准，结合各地方的实际情况，优化部分指标;再者，将专家学者纳入考评实施过程中，利用其特长，以期得到更准确的评估结果;最后，为了避免“智囊团”的主观因素影响，可以结合实地调研等方式弥补主观因素的干扰;最后，对各地具有代表性的考评模式进行总结，归纳出普遍适用的客观规律，以此来逐步推进考评机制的法治化。
(四)逐步推进内外部监督法治化
宪政的核心内容就是制约和监督权力，为了顺利实现政府治理现代化中的行政法治化，除了依据宪法框架体系下的内部途径的党的监督、人大监督、审计监督和司法监督外，还需建立多元外部监督体系，将监督工作贯穿于政府治理现代化的整个过程中。首先，应当规范“网络问政”的程序，提高政府的回应性，以便顺利实现社会公众网络参政的有序化;其次，充分挖掘大数据、云计算的技术价值，发挥具有“第四权力”——媒体的监督作用，将媒体监督结果纳入政府绩效考核体系中，实现媒体监督法治化;最后，以“权力清单”、“责任清单”推进为现实抓手，构建内外部多元监督方式的监督治理体系，必须落实到强化行政问责机制上来，并进一步分析政府治理中的失范行为，由此促进行政法治化向纵深发展。这一历史趋势既符合依法治国、依法执政和依法行政的社会大背景，又将可能成为我国政府管理的终极选择。
作者：段加保 王永强 来源：理论观察 2015年11期
