美国行政法道德建设的历程是一个由乱到治的过程，先后经历先贤时代、失范时代、重塑时代和法治时代。美国通过多年的实践探索，积累了诸如严格法治、专职管理、社会监督和道德培训等相关经验，对我国当前加强行政道德建设具有较强的借鉴意义。
我们党始终高度重视党员干部的修身立德，强调选拔干部要“以德为先”。这里的“德”多指行政道德，就是公共部门工作人员在行使行政权力、管理公共事务时必须遵守的道德规则与约束。然而，近年来“官德”失范在少数干部中蔓延，严重破坏损害了政府公信力和党的执政形象。美国在行政道德建设上也经历了一个由乱到治的过程，这一历程对我国现阶段的行政道德建设具有一定的借鉴意义。
一、美国行政道德建设进程的历史扫描
(一)先贤时代(1776—1828)。美国自1776年《独立宣言》签署之初就奠定了对官员道德行为制约的共识。开国先贤詹姆斯·麦迪逊总统在“凡人和天使”演讲更是明确地指出：“任何政府都是由人而不是由天使建立的，也不是由天使统治的。人的本性是堕落、自私、贪婪与自负，热衷于利用政府的权力扩大私人利益。”[1]这些经典表述代表了美国开国领袖和政治精英们对行政道德建设的极度重视和高标准。此外，美国独立之初联邦政府所拥有的权力和承担的管理责任有限，此时政府官员总体上是讲道德和廉洁的。
(二)失范时代(1828-1883)。从1828年安德鲁·杰克逊当选总统开始，在新政府中有影响的人会出售他们为其他人获得职位的能力，以换取后者一定百分比的薪俸，而那些乐意支付的人这么做是因为他们期待着以其他方式从国库“报销”。历史学家莫里森和康马杰这样描述这一时期：“道德标准的败坏几乎影响了美国社会生活的所有方面。几乎在所有的地方，旧道德标准都被破坏了，对于许多人来说，正派似乎离开了公共生活。”[2]
(三)重塑时代(1883-1958)。1883年，新的国会颁布了第一个全面的文官法律——《彭德尔顿法》。该法的目的是把联邦文官建立在道德的基础上。此后，为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀，国会相继通过了一系列与抑制腐败密切相关的法律。随着美国对政府道德标准的不断修订，其所谓“现代公共道德管理体系”亦开始逐步建立起来。
(四)法治时代(1958—至今)。第二次世界大战结束后，美国开始面临许多新形式的行政道德和腐败问题。直至1958年7月，美国第85届国会才通过了共同决议《美国政府部门伦理准则》，使政府在官员道德建设上向前迈出了一大步。1978年，美国国会通过了《政府道德法》，它是美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。此后美国历届政府都在不断完善行政道德法规，值得一提的是历经数次修改、直至2011年才修改定稿的《行政部门雇员道德行为准则》，已然成为行政部门入职雇员的“必读教材”。[3]
二、美国行政道德建设的经验集锦
(一)严格的法律法规是行政道德建设的“基石”。成文的行政道德规范是衡量公职人员责任心的一个重要尺度，使他们在言行举止上有章可循。美国在1978年颁布了第一部道德法《政府道德法》，该法于1989年修订为《道德改革法》，1991年又颁布《美国行政部门雇员道德行为准则》，1992年对其进行了修改，在礼品、利益冲突、职权行使、职外活动等多方面做出了详细规定，集中体现了从政的道德要求和行为规范。特别有意思的是，这个准则用了很大的篇幅对美国政府官员的收礼做了明确规定。准则规定在同一场合不允许接受超过20美元的礼物，一年不允许接受同一个人价值50美元以上的礼物。其中，20美元的标准从定下来执行到现在，可见美国为预防公务员个人腐败的良苦用心和规定之严厉。[4]与此同时，各行政部门和各州也都制定出不少适合本部门和本州工作人员的规定。在这林林总总的道德规范中，对公务员在行使公共权力、进行社会管理、提供公共服务等活动的过程中可以做什么，不可以做什么以及应该怎么做，如果违反规定会受到什么惩罚等都作了严格的规定，具有较强的针对性和可操作性。
(二)独立的管理机构是行政道德建设的“载体”。在众多道德监督机构中，美国政府道德办是联邦行政部门廉政道德体系的中枢。正是这个与联邦调查局同级别的不足80人的小部门，塑造着400多万美国联邦政府官员及雇员的行为规范。而道德办一年一度对30多万联邦政府官员财产审核，也被视为对官员的廉政测试。[5]从涉及的申报人员范围来看，涵盖了行政、立法和司法三大系统。不仅申报主体范围广泛，申报内容也极为全面。《政府道德法》要求一定级别的公务员在任何年度任职超过60天，则必须在每年的5月15日前提交《财产公示表》，然后由所属部门道德办公室在60日内进行审查。必须报告的财产信息包括所有收入及累计超过100美元的酬金，要详细写明来源、时间和数额。对从亲属以外的人那里获得交通、住宿、食品等，也要折合成货币价值，累计超过250美元就要报告。收到的任何礼品按市场价格超过35美元，则必须报告。[6]其中对故意提供虚假信息的官员，可提起刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。除联邦政府道德办外，政府许多部门设有伦理方面的办事处;州、市设有道德办公室或道德委员会——目前，全美国负责伦理事务的专职和兼职人员有1万多人。
(三)全面的社会监督是行政道德建设的“利刃”。美国国会1966年和1976年分别通过的《信息披露法》和《政府阳光法案》，给予了全体国民最大限度的知情权和政府官员最低程度的隐私权。美国新闻机构更被人们称为美国政府“三权”以外的“第四政府”，极尽曝光、揭露、调查之能事，使得官员们都处于众目睽睽的监督之下。新闻界的监督还得到了联邦最高法院的支持，1964年，最高法院裁决：只有在一篇关于政府官员的报道是不真实的并出自“实际上的恶意”或“不顾一切的无视真相”时才可以被认为是诽谤。实际上，这意味着要证明一家报纸故意登载了虚假的损害性的消息几乎是不可能的。[7]此外，一些民间监督机构也是一支重要的力量，例如1984年成立于华盛顿的私人监察机构“公民反对政府浪费”，该组织在全美有超过100万名的成员和支持者，组织的使命是试图通过公共教育、游说、电子邮件和写信动员等活动消除政府中浪费、欺诈、腐败等管理不善现象。[8]设在芝加哥的“改进政府工作协会”和设在华盛顿市的“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”等也都是非常著名的民间监督政府的机构，它们对推动美国行政道德建设的发展发挥了积极作用。 (四)有效的教育培训是行政道德建设的“抓手”。美国非常重视通过教育来培养公务员的行政道德，以增强其自我约束力。美国拥有一支强大的行政道德教育科研队伍，大学早在1914年就开始了公共行政教育。同时，美国十分重视对在职公务员的道德培训，分联邦、州、地方和在职等四级的行政伦理和道德培训。例如，联邦道德办开办各种研讨班的培训主题紧密结合日常工作，如行政部门雇员道德行为准则，利益冲突刑法，财务申报体系等。培训形式也是多种多样，有专题教学、音像教学、案例分析、典型示范等，并开发了网络互动学习、专题单行本、参考手册等各种资料。同时政府设立行政道德培训的卓越和创新奖项目，这些创新项目包括：把《行为准则》制成道德日历;设立了与道德相关的咨询邮件，定期发送给部门所有职员。部门间的道德官员还成立了跨部门道德委员会这一非正式组织，定期聚会就培训技巧、网上发布道德自律信息、旅游规定、对承包人的管理等进行讨论，交流情况，分享经验。[9]
三、美国行政道德建设的现实启示
(一)“引德入法”，为行政道德建设戴上“紧箍咒”。面对此前行政道德不彰的现象，美国于1978年出台了《政府道德法》，对上至总统，下至最低一级公务员的行为，在道德上都做了详细规定和限制。加强行政道德立法，通过法律的“紧箍咒”来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的努力方向。我国也进行了行政道德法制化建设，制定了《行政机关公务员处分条例》等法规制度，但是总体来说“纪律”和“道德”规定还是尚未“法典化”。习近平总书记也深刻指出：“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升。”[10]因此，必须加快制定《国家公务员道德法》、《国家政务活动公开法》等法律，使得行政道德建设有章可循，也是顺应世界大势所趋。
(二)“创新机制”，为行政权力规范打造“铁笼子”。美国公务员道德建设的思路，主要是基于“人性本恶”假定，很多制度设计都是围绕“利益冲突”概念建立起来的，即“公共雇员不应有任何可能造成利用官职来谋取私利的表现”，所以必须把防止和解决利益冲突作为行政道德和防治腐败的重要切入点。美国法律严格规定了利益冲突的“零容忍”，哪怕一美元的交易，都被视为腐败行为。这就启示我们规避利益冲突，把行政权力关进笼子里面是我们制度设计的重点。所以，我们要加快在工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购等领域和立项决策、招标竞标、资金划拨等环节中的利益冲突问题的制度建设，同时围绕群众反映强烈的热点、焦点问题，进一步制定完善领导干部收入申报、收受礼品、投资入股、兼职、离职后从业限制和配偶子女从业限制等方面的制度，真正实现用制度管权、管事、管人。[11]
(三)“细化标准”，为行政人员行为划出“参照系”。历经多次修改、日臻完善的《美国行政官员道德行为准则》对公职人员的行为做了14项基本要求，大到“公共权力”、“利益冲突”，小到“什么可以吃”、“什么不能拿”。反观我国的行政道德的标准有时过于原则。所以，行政道德建设的标准必须具体且符合实际，才会具有可操作性。新一届党中央出台的“八项规定”就切中了时弊，具有很好的可操作性，效果也是有目共睹。另外，我们要完善行政人员道德考核评价标准，从过去的抽象评价转到细化评价上来。例如上海市松江区推行领导干部德的“反向测评”，打破测评人员“顺向认可”的思维定式，将测评对象隐性问题显性化。在正反两个方面划出“参照系”根本目的不在于对违法者的处罚，而是使得行政人员知导向、树规矩、明戒律。
(四)“内化于心”，为行政官员自律上好“必修课”。在中国共产党历史上，对广大党员尤其是党员领导干部的道德教育历来非常重视，也有着宝贵的历史经验。但是，相对于美国“人性为恶”前提下的底线教育、警示教育、面对利益冲突时的两难教育等，我们受传统“圣人”道德教育的影响，很少从公务员的“最低”标准出发，往往先从“崇高道德理想”开始，再从“崇高道德理想”结束，从而容易使培训内容“虚化”而难以把握。[12]如何破解这一难题，是全社会特别是各级党校必须认真思考的一个迫切而重要的问题。近年来，中共上海市松江区委党校以“四力”为抓手，积极探索官德教育的新举措，即着力于内容优化，增强教育的说服力;着力于方式创新，增强教育的感染力;着力于机制保障，增强教育的长效力;着力于舆论引导，增强教育的影响力，力图使受训学员能够做到内化于心、外化于行，目前看还是卓有成效的。
作者：陈超 来源：上海党史与党建 2016年3期
