专车作为近两年出现的新生事物，在为乘客带来新选择与便利的同时，其合法性一直受到质疑，行政机关尤其是地方政府也多持有管制、禁止的态度。2015年初，济南专车司机陈超诉济南客管中心一案将专车营运与行政主体间的矛盾提升到了法律层面，引发了更多行政法上的思考。本文以此案为引，从专车的现状、缺陷与问题、发展前景三个方面进行论述，具体研究了专车的起源、概念、合法性、管理制度等问题，试图从行政法的角度解决专车运营面临的困境。
一、专车现状
专车服务的概念脱胎于美国车辆预约软件Uber(优步)，该软件以移动应用程序链接乘客和司机，提供车辆租赁及实时共乘的服务。在美国，Uber签署合同的范围包括出租车公司、汽车租赁公司以及私家车，其旗下Uber Black、Uber X更直接向客户提供高端私家车辆的服务。2014年2月，Uber正式宣布进入上海市场，其后在中国大陆扩展到北京、广州、深圳、杭州、成都、武汉等城市。
具体来说，现阶段的专车具有如下特点：
(一)通过车辆预约平台进行运营活动
专车通过不同公司的软件平台接受乘客预约，其运营所得款项也同样通过软件转账收入。平台自身并不拥有车辆，而是通过整合车辆、司机、乘客的资源，使司机通过搭载乘客营利，同时平台收取一定的管理费用。与传统意义上的“黑车”最为不同的是，专车与乘客间通过软件公司这一中介的担保进行交易，乘客的权益相对有所保障，运营车辆也有相应的组织与管理，因此，安全性与可靠性确有一定保障。
(二)车辆来源包括汽车租赁公司、部分转型汽车企业及个别私家车
除汽车企业转型与专门汽车租赁公司之外，专车司机与软件平台一般签订的是四方协议。在此种情况下，软件平台提供的本应是汽车租赁及司机招募两种服务，顾客先租车，之后再招募司机;但存在私家车的情况时，司机恰好是汽车的车主，这样就绕开了汽车租赁不得配备驾驶人员的管理规定，进而规避风险。然而，这实际上又违背了我国私家车不得进行运营活动的现行客运管理法规，存在安全隐患。
(三)与当前出租车市场存在竞争关系
目前出租车运营采取特许经营制，政府对出租车进行数量管控，企业要想运营需要从政府获得指标。企业出于自身利益的追求，存在车费较高、司机“份子钱”负担较重、服务态度较差等现象;加之数量管控，高峰时期乘客面临打车难等问题。专车服务正是瞄准了这一市场空隙。由于存在利益冲突，行政主体在进行管理时更应注意各方利益的协调，最终保障乘客的出行便利。
二、专车的合法性问题
我国《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《条例》)第八条的规定，从事客运经营应当有符合运营条件的车辆及具备运营资质的驾驶人员，并取得行政许可，在行政许可的范围内从事运营活动。而未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的;使用失效、伪造、变造、被注销等无效的道路客运许可证件从事道路客运经营的;超越许可事项，从事道路客运经营的非法运营行为，应当受到行政处罚。
目前各专车公司上路营运的车辆中，大部分车辆来自汽车租赁公司，司机另由劳务公司派遣。若公司具有从事运营活动的资格;车辆符合《条例》第八条的相关规定，检测合格;驾驶人员符合第九条规定，持有驾驶证件，年龄、安全记录符合标准，则依现行法律法规，不应被认定为非法运营。
而部分专车公司存在私家车参与运营、或挂靠租赁公司运营的现象。我国行车驾驶证上明确标明了“非营运车辆”与“营运车辆”的区别，私家车作为非营运车辆，如果进行营运行为并收取营运费用，则应当界定为非法营运，并依情节处以处罚。此类专车确实违反了《条例》的规定，依法应予以处罚。
除《条例》外，各地政府颁布的地方性法规也载明了从事运营活动的资格、条件、限制等具体事项，其规定基本与《条例》相适应。然而与法律法规相悖的是，大部分地方政府对于专车处于一概而论的否定态度。如“专车第一案”，济南市政府即将专车等同于“黑车”，一经发现一概查处。确实，对于专车营运问题，尚无专门的法律法规予以管理、规制;但“法无禁止即可为”，在现行法律体系的框架下，除去部分私家车参与运营的情况外，专车的运营是具有其合法性的。而行政主体作为执法者，在对其进行规制的过程中，应当严格遵照法律法规的规定对客运市场进行管理，而不应仅仅出于自身行政执法的方便考虑，对专车以偏概全，一概查处。
三、专车的发展趋势
虽然就当前法律来看，专车与传统所称“黑车”具有较大差别，并非完全的“非法”，相反具有一定的合法性，但专车市场缺乏管理、缺少专门法律规制也是现实存在的问题。对专车的发展趋势问题，一般有两种观点：一方认为，专车市场充斥私家车运营等乱象，经营运输方式不正规，乘客权益缺乏保障，安全隐患大，应当被定义为非法运营，由行政主体取缔。而另一方认为，专车作为新兴事物，其出现是对出租车市场一个有益的补充和改善，应当得到行政主体的保护;现行法律具有滞后性，应当针对专车订立专门行政法律法规，引导其良性发展。
本文赞同第二种观点。理由如下：
(一)对客运市场进行管理是行政主体的职责所在
一般情况下，经济市场具有自我调节的功能，但当调节机制失灵、或市场自身的调节作用已无法稳定市场秩序时，即需要政府以行政手段加以适当的管控，帮助市场回复到良性发展的状态。目前客运市场出租车占据主流地位，专车的出现对其经营产生了一定的冲击，部分地方甚至出现了出租车罢运、停运等现象。为解决这一问题，除对出租车行业进行调整之外，对于专车的管控也是十分必要的。而行政主体具有行政管理权，对本地方的经济、教育、科技、卫生、民政、财政等领域都有运用行政手段进行管理的权力，客运市场也当然包括在内。而专车运营作为当前客运市场的组成部分，行政主体既有对其进行管理的权力，也有帮助其融入市场秩序的义务。
(二)有法可依是行政执法的前提与条件
依法行政是行政权力实现的基本要求，国家机关及其工作人员应当依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理。专车服务隶属于客运市场，作为地方道路运输业的组成部分，对其的管理也不例外，应当依照法律法规的规定来进行。
目前，对于专车营运的情况主要依照《中华人民共和国道路运输条例》、《无照经营查处取缔办法》、《道路运输管理工作规范》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知》等现行法律、法规和规章的有关规定进行处理，但专车作为一个新生事物，具有原有管理对象所不具备的新特点，旧法具有滞后性，难免有所疏漏。因此，为对专车进行有针对性的治理，无论出于鼓励或打击的目的，制定专门的法律法规都是有必要的。
(三)服务行政的理念要求行政行为应当考虑到公众的需要与利益
与传统的公共行政不同，服务行政要求政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的，直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务，保障公民的基本生活。 即，政府在作出行政行为时，应当考虑到人们的合法需求，以公众利益为出发点和落脚点。
从市场供需层面来看，出租车存在高峰期难召、服务态度一般、车内环境较差等客观问题，而专车的发展恰好满足了乘客乘车出行的需要。公众为获得更好的出行条件而搭乘专车是一种合法性需求，在供需不平衡的情况下，利用用行政手段打压专车、抑制其扩张必定收效甚微。因此，出于服务型行政的目的，政府并无必要对其进行压制，而是应当通过法律手段或行政手段，引导专车良性发展，满足公众的出行需要。
四、前景与对策
如前文所述，专车营运的存在具有其合法性和合理性，政府应当出于满足公众合法需求的考虑，采取相应对策，引导专车营运走上良性发展的道路。具体包括以下几点：
(一)完善法律体系，建立专门法律法规
由“专车第一案”可以看出，到目前为止，全国范围内在处理专车问题时，多适用《条例》及各地方性法规的有关规定，没有专门法律对该行业进行规范，因而面对专车的管理和营运过程中出现的新问题时，地方政府的道路运输管理条例和政府规章无法应对。因此，有必要针对目前的情形，针对性地制定新的管理办法，规范各地专车的经营管理行为，排除私家车等无资质车辆，对其经营权归属、经营资质的认定、客运管理、相关法律责任、公司和驾驶人员的权利义务等进一步规范和明确。
同时，在立法时应当注意中央与地方性法规的统一，避免出现本文开头所述地方政府态度与交通部相左的情况，使法律法规自上而下体系完整、完善，行政法规与地方性法规不互相冲突，从而保证在针对专车问题执法时能够有法可依。
(二)加强政府监管，引导专车运营服务
客运市场与乘客的人身和财产安全息息相关，因此，政府管制必不可少，但同时应当建立科学的监管制度。
对于专车，政府要强化其质量和安全标准，按期考核，确保专车公司按制度运营。对于驾驶人员，应按照法律法规的要求考察其职业道德和从业资格，包括年龄限度、驾龄要求、身体状况、交通安全记录等。在监管制度的设计上，要转变政府的管理理念，以方便行政相对人，服务公众的观念为前提，充分考虑各方需求，对公众利益、专车企业、出租车公司等多方关系者的利益进行综合考量，充分听取其代表的意见，制定出具有合法性、合理性、可行性的制度。
同时，监管部门还应当作好宏观调控的工作，对不同的客运市场经营主体一视同仁，确保行业竞争处于良性状态，公平竞争，优胜劣汰，从而使乘客能够最终收益。
(三)保持开放态度，鼓励道路运输行业多元化发展
专车作为新事物的出现，其背景是出现市场供需矛盾，商业性服务的提升对既往的体制和利益格局造成冲击，与原有出租车行业的竞争带来了垄断局面的松动。之所以产生诸多问题，除现行立法和制度的滞后之外，既得利益者的反对与社会观念的抵触也是原因之一。但总体来说，专车的出现是适应道路运输行业发展的潮流，也是适应公众的需要的，并为人们提供了用一种更充分的市场社会提升社会发展和生活水平的契机。
除专车之外，未来还可能出现其他新兴的道路运输方式，对于此类新生事物，行政主体应当以专车为鉴，认识到一概加以限制或否认是不理性、也缺乏法度的行为。在保障质量和满足安全标准的前提下，政府应当鼓励交通运输服务行业的多元化发展，合理配置资源，从而为普罗大众提供更好的服务，达到服务型行政的最终目的。
作者：朱晓源 来源：法制与社会 2016年12期
