2013年4月10日起，凤凰古城开始实行“一票制”，从此结束了免费时代。“凤凰古城收费事件”也在全国引起广泛热议，本文从行政法的视角对凤凰县人民政府行为的性质及其合法性、合理性和正当性等方面进行了分析并提出建议。
因为沈从文先生的《边城》，凤凰古城成为中国历史文化名城，国家4A级景区，更被誉为“中国最美丽的小城”。除自然人文景观之外，“免费”也这座“湘西明珠”吸引着众多游客的主要因素之一。2013年4月8日，凤凰县人民政府通过了《凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)》[1]。
依该规定从当月10日起，凤凰古城实行“一票制”，门票全价为148元，这座中国最美丽的小城从此结束了免费时代。一时间舆论哗然，举国关注，凤凰古城的游客人数也较往年同期锐减至3成。4月9日，凤凰县政府又出台《凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则》[2]，对部分人群实行优惠票及免票制度。对于此次“凤凰古城收费事件”，笔者试从行政法视角对凤凰县人民政府的行为进行相关分析。
一、凤凰县人民政府行为的性质
1、县政府制定的两个文件属于地方政府规范性文件
此次收费的依据是县政府的两个文件，《关于印发凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)的通知》和《关于印发凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则的通知》。为了厘清凤凰县人民政府行为的性质，有必要对这两个文件的法律性质进行准确定位。首先，两个文件的发文机关均为“凤凰县人民政府”，其制定主体为县级地方政府，根据我国《立法法》及相关法律法规，县级地方性政府没有权进行“立法”。
因此，这两个文件并非法律性文件。其次，就其内容看，文件规定的是关于对凤凰古城游客进行收费的问题，为进入凤凰的游客设定了义务，规范了不确定人的行为，具有一定的规范性，故均为规范性文件。最后，就其适用效力来看，该规范性文件适用所有进入凤凰的游客，具有普遍性约束力，可以反复适用。故此，凤凰古城管理部门据以收费的依据应当是地方政府规范性文件。
2、县政府的行为属于抽象行政行为
行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的、行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。[3]据此，凤凰县人民政府做出收费决议的行为当属于行政行为无疑。抽象行政行为是与具体行政行为相对应的一类行政行为，二者属于行政法中对行政行为的一种最基本的分类，是以其功能和对象的不同作为标准而进行的划分。抽象行政行为，是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定的具有普遍约束力的行为规范的活动。而凤凰县人民政府制定的上述文件，恰恰是针对不特定的广泛主体设定的有普遍性的拘束。因此，凤凰县政府制定文件的行为当属于抽象行政行为。
二、县政府行政行为的法律分析
1、县政府的行政行为的合法性分析
行政合法性原则，又称依法行政原则或行政法治原则，是指行政机关行使行政权力、管理行政事务，必须依法进行。即一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。该原则是近代行政法的基本原则之一，也是其首要原则。依法行政原则是法治原则在行政法中的体现，它的基本内涵就是要求政府守法，要求行政活动的主要方面以及主要环节都要以法律规范为依据，行政机关只能在法定的权限范围内活动，越权无效。
依照现行通说认为，其基本内容为：一、行政组织法定，即行政组织的设置、编制以及权限划分，必须由法律规定，越权无效。二、法律保留与法律优位，法律保留即对于重要事项如涉及公民的基本自由和权利的事项、国家的基本制度或重要制度的设定等只能由法律规定，其他规范不得越位规定，法律也不得将其授权其他机关规定;法律优位即对于不同效力层级的规范，上位法优于下位法。三、符合法律规定，主要包括形式合法和实质合法。形式合法是指行政主体的管理活动必须符合法律的规定;实质合法是指其管理活动必须符合法律规定的内在精神和要求。凤凰县人民政府本身的合法性显而易见，收费行为又只是普通的政府管理行为，故在此，我们主要对其形式合法性和实质合法性进行探讨。
根据我国现行法律法规，行政规范性文件不得设定以下事项：(1)行政处罚事项;(2)行政许可事项;(3)行政强制措施;(4)行政收费事项，除省级人民政府省财政主管部门省价格主管部门依法制定的规范性文件外任何其他机关部门的行政规范性文件不得设定行政收费项。而凤凰县政府的收费行为恰恰是行政收费事项，故需要省级相关部门的批复。此次收费依据为湖南省物价局公开批准凤凰古城收费的湘价函[2012]32号文。
其批文内容为：“……规范后的凤凰古城风景名胜区门票包含游览参观沈从文故居、熊希龄故居、杨家祠堂、东门城楼、虹桥艺术馆、沱江泛舟、崇德堂、万寿宫和古城博物馆等9个景点，普通票价为每人次148元。”根据该批复，凤凰古城中沈从文故居等9景点，收费148元，但是进城免费。但是根据凤凰县政府的文件，从4月10起情况变为整个古城收费148元，古城中的9景点免费。据该县旅游局局长解释，“批文说的是凤凰古城风景名胜区，这个景区的门票价是148元，同时指明这个景区包含这9个景点，所以收费可以扩大到景区。”
显然，凤凰县政府在执行时对批文进行了变更并进行了扩大化解释，将原有的9个景区扩大化为整个凤凰古城。所谓的“加量不加价”，明显不符合批复规定。是故，县政府的行政行为不具备形式上的合法性。再者，凤凰古城不是一般意义上的风景名胜区，它是“历史文化名城”，同时也一个行政区划。此次收费对凤凰古城实行“一票制”，使景区范围不但包括了风景名胜区，还将当地的整个行政区划纳入其中，包括古城的居民生活区。这显然不符合法律法规的制定精神和具体规定。故此，该收费行为也违背了法律法规和相关批复的精神和目的，不具备实质上的合法性。综上，县政府的行政行为缺乏合法性。
2、县政府的行政行为的合理性分析
行政合理性原则又称行政适当性原则，是指行政机关的行政行为，不仅要合法，而且要合理、适当，充分控制其行政自由裁量权，是与合法性原则相并列的一项基本原则，同时也是对合法性原则的补充。[4]通说认为，其内容主要包括：一、比例原则，即行政行为必须以最小损害为原则，通俗地讲就是“别太过分了”;二、平等原则，即应该平等的对待，对相同的情形适用相同的规范，对不同的情形实行不同的对待;三、正当原则，即行政行为应当符合一般的道德标准和生活价值观。
“凤凰古城收费事件”之所以引起当地人民的反感与不满，其中原因之一便是收费的目的是政府为了扩大其财政收入。此次收费的表面原因是政府所称的为了清理门票收费乱象，规范当地旅游业的发展。但更深层次的原因，却是政府资金缺口严重，2011年县政府向当地商户征收古城维护费的批复又被湖南省否决，故想藉此扩大财政收入。据测算，实行“一票制”后，凤凰古城每年的门票收入可以增加10亿元，而政府在凤凰古城景区管理服务公司占有49%的股份，则可以藉额外获得4.9亿元的财政收入。但收费的后果却是，凤凰古城的商家却门可罗雀，入住率不满四成，生意萧条。显然，政府的做法缺乏合理性。
3、县政府的行政行为的程序正当性分析
正当程序原则，是指行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵遁正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。该原则的内容主要为：一、公开原则，行政机关由于权力运作形成的信息，原则上应该主动或者依申请及时向行政相对人或者社会公开，以保证行政相对人的知情权;二、公正原则，行政机关的行政行为应当做到程序公正和实体公正;三、参与原则，即受到行政权力运作影响的利害关系人有权参与行政权力的运作过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效的作用。在此次收费决定出台之后，面对公众对决议程序的质疑， 凤凰县通报称，在制定《凤凰县旅游景区门票管理办法(试行)》和《实施细则》中已“充分并广泛征求古城居民和从业人员意见”，相继召开了新闻发布会、全县动员大会，组织相关工作组深入细致地开展宣传动员，充分听取居民和各行业各阶层不同的意见和建议。凤凰县副县长蔡龙在接受媒体采访时更是表示，凤凰古城门票由于是新定价格，而非涨价，故不需要听证。
根据《价格法》相关规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”此外，根据2004年公布的《湖南省价格听证目录》，12项目录的第7个就是“国家级风景名胜区重要游览参观点门票价格”。而凤凰风景名胜区已于去年11月7日入选第八批国家级风景名胜区。同时，2009年3月1日起施行的《湖南省价格监督管理条例》也要求，政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格以及自然垄断经营的商品价格时，不但要听取经营者的意见，更要通过听证会制度，听取消费者的意见。听证程序的实质是保障相对人的权利，避免其合法权利受到单方侵害，政府所谓的涨价需听证但是新定价无需听证的理论实在是有违常理，荒谬直至。由此看，凤凰县政府的行政行为程序缺乏正当性。
三、结论与建议
1、凤凰县政府应强化依法行政，提升管理水平
依法行政是民主政治的内在要求，是依法治国的应有之义，是建设社会主义法治国家的基本要求，也是强国富民之路。我国经历了三十多年的改革开放，政治体制也进行了相应的变革。政府部门的工作方式和工作作风也都有了改善和提高。但是应该看到，部分政府部门的法治理念仍旧淡薄，制定政策时脱离群众，忽视人民群众的利益。在改革日益深化的今天，各级政府部门都应当加强依法行政的理念，提升自身的管理水平，做到有法可依、有法必依。同时，政府要清醒的认识到自己该做什么，不该做什么，要管好而非好管。李克强总理在今年两会答记者问时表示，政府要向社会和市场放权，把错装在政府身上的手换成市场的手，市场能做好的就交给市场，政府不需要什么事情都参与。以此次“凤凰古城收费事件”为例，收费多少以及如何收费的权利本应交给景区，政府只需要进行相应的监管，大可不必为了财政收入“圈城收费”。由此可见，该县政府亟需提高依法行政意识，切实做到有法必依，提升自身管理水平，打造一个服务型管理型的政府。
2、凤凰县政府应当加强合理行政，确保行政行为的合理性
政府作为公共管理机构，应当担负起应有的公共管理职能，提供相应的公共产品与服务，不能与民争利。当前，部分政府制定政策的出发点和归宿点不是人民利益，而是自身的利益，为了自身的财政收入等现实利益，置人民利益与不顾，制定出各种不合常理、看起来匪夷所思的决定、通知等。这与党和国家的法律法规、方针政策是完全背道而驰的。因此，凤凰县政府等应该加强合理行政，端正行政行为的出发点与落脚点，这样才能确保行政行为的合理性，提升政府的公信力和权威。
3、凤凰县政府应当加强行政程序建设，依法建立听证程序制度
听证程序是行政相对人在行政权力运行的过程中能够直接参与的过程，它通过行政相对人与行政主体之间的互动，使得双方相互交流和影响，从而更好地保障保行政相对人合法权益。我国目前已经建立了听证制度，虽然还不够完善，但是《价格法》《行政处罚法》《行政程序法》已经对涉及公共利益等情形做了相关听证规定。因此，各级政府部门在行使权力，符合法定条件时应当举行听证会，保障行政相对人的参与权、陈述权、抗辩权和申请权等听证权，从而能够更好的维护其自身利益。此次事件中，凤凰县政府更应当吸取教训，加强行政程序建设，依法建立听证程序制度，确保按照法定程序行使权力。
作者：冯腾飞 来源：商 2013年10期
