序 言
2001年11月在多哈召开的世界贸易组织部长级会议批准了《中国加入世界贸易组织的议定书》和《世界贸易组织中国工作组报告》以及一系列其他法律文件，这标志着中国作为一个经济正在迅速发展、社会正处于转型过程中的大国加入了这个当今世界最具广泛性的贸易组织之中，标志着中国改革开放进程中的有一个里程碑，同时又必将进一步促进中国的改革开放，推动中国进一步荣誉经济全国化的潮流，为世界的繁荣、和平与发展做出贡献。
为了恢复中国在WTO的成员国地位，中国政府已经进行了大量的准备工作，其中包括法律制度的建设与改革。在过去20多年里，中国的法律改革取得了巨大成就，是中国相关法律制度逐步与世界接轨。但是值得注意的是，法律改革的重点主要是经济、贸易、投资等经济活动领域，而对于WTO有关要求密切相关的行政法制度的改革仍然缺乏足够的认识。
本文主要以我国行政法改革为视角，结合《中国加入世界贸易组织议定书》和《WTO中国工作组报告》以及WTO几个最主要协议的相关内容，对我国行政法制度中一些亟待解决的问题进行简要探讨。文章充分认识到，在WTO背景下进行的行政法制度改革，同时也是对中国行政法学研究的一个挑战。
一、WTO与行政法的关系1999年以来，随着中美关于中国加入世贸组织双边协定的达成以及中国入世协定的达成以及中国入世已成定局，我国开始了建国以来最大规模的法律清理和修订，修订的内容主要是行政法，包括部门行政法，也包括一般性政法、涉及法律、也涉及法规、规章等。修订的目标是确保我国法律符合WTO规则的要求和我国的具体承诺。WTO要求的成员方政府的管理遵循非歧视、市场开放和公平竞争原则，所有涉及经济贸易的法律、法规和规章都不得与此项背离。
WTO与行政法的关系是通过WTO的协定和协议的国内实施作为桥梁的，因此，要探讨WTO与行政法德关系，必须研究WTO协定和协议的国内实施问题。
根据WTO协定和协议的要求和中国入世议定书的承诺，WTO协定和规则的国内实施标准包括三方面的内容。其一，统一性。即必须确保WTO协定和协议在国内的统一实施。所谓统一的实施，至少包括以下的含义：第一，WTO的所有的协定和协议，包括我国加入WTO的议定书和报告书，以及与所有的其他成员签订的双边协议，都必须在国内得到统一实施。第二，上述法律文件在任何一个成员所管辖的区域内部必须得到一体遵循，不能有任何例外，已经成立有特区的，必须如实向WTO的有关机构做出报告，并纳入其监督视野之内。第三，必须上下一致，中央和地方一致，即是说，WTO协定和协议不仅中央政府应当执行，所有的地方，不论整体如何，都要一体遵循，不能有所例外。不允许存在有地方保护主义，不允许地方的任何规范同中央规范相抵触，同WTO的协定和协议相抵触。第四，统一实施不仅包括立法上的统一，而且包括执法与司法的统一，不能有法不依、执法不严、违法不纠。总之，不允许违反WTO协定、协议和我国对外承诺的法律规范行为存在;不允许地方的法律规范违反中央的法律规范;不允许不同层次的法律规范相互矛盾。
其二，公正性。几必须确保WTO的协定和协议在国内得到公正的实施。所谓公正地实施，根据国际社会通常的理解，至少包括程序公正和实体公正两方面的要求。程序公正，既适用于立法程序，也是用于行政执法程序和司法程序。立法程序的公正性要求主要体现在民主参与程序上。行政执法程序和司法程序的公正性基本要求是：任何人都不能作为自己案件的决定者、裁判者或具有相反利益的代理者;原则上如果要对某个当事人做出不利决定，应当事先听取该利害关系人的意见，并允许其陈述、提供证据或辩驳;如果案件涉及多方当事人，决定者或裁判者应当平等地对待当事人各方;执法和司法过程中应当尽可能地保持高度的透明，并明确地告知当事人各方的权利、义务和有关程序事项;等等。实体公正，既适用于法律规范，也包括个案决定。基本要求是：一是必须贯彻平等原则或非歧视原则，即同等条件同等对待;条件不同，区别对待。二是公平竞争，互惠互利。三是等价有偿。四是信赖保护，即保护善意执行有问题的法律规范和决定、判决的人的合法权益。五是公共负担平等。
其三，合理性。所谓合理性，实质必须保障WTO的协定和协议在本国得到合理的实施。合理性要求及使用与法律规范和抽象的行政行为，也包括个案决定或裁判。其基本内容是：第一，所有的规范性文件以及个案决定和裁判除了在外表上符合WTO的协定协议以外，还必须在实质上具有正当性;第二，要正确行使对不确定法律概念的判断权和自由裁量权，不得滥用判断权和自由裁量权;第三，采取与贸易有关的限制性措施和支持性措施都必须合理正当，并符合WTO协定和协议的宗旨和目的;第四，必须坚持比例原则，即手段和措施必须与目的相一致，手段和措施不得大于目的的需要，以成本最低、权益损害最小的方式实现目的，等等;第五，必须注意成本与效益的关系，不得做出成本大于效益的决定①。
二、WTO体制下我国行政法制度中存在的弊端
(一)行政立法质量不高
一是，一致性差。有法律冲突，即立法者立法权限的相互冲突即不同立法文件在同一事项上规定的内容不同，由此导致在效力上的相互抵触。法律与法规之间、地方性法规与部门规章之间、规章之间的不衔接、不协调甚至相互冲突，造成地方基层单位在执法过程中“依法打架”、“依法争权”。二是规范性差。法律、法规不规范，在权利(力)义务配置上不平衡。立法中重视行政机构权力，轻视相对人的侵害救济;重视相对人申情报批的行政许可程序，轻视对行政执法监督制约的程序;权利规定具体，责任规定抽象。三是可行性差。忽视对程序要件的规定。一些法律法规或过于超前、或严重滞后，脱离地方的经济社会发展的实际阶段。或原则多，可操作性不强，实际执行起来困难较大，社会效益很低。四是公正性差。我们一些部门和地方在立法过程中，过分强调部门或地方利益,强调权力;一些地方和部门利用立法“争权夺利”、“以法争权”、“借法扩权”,造成部门地方立法和行政许可广泛化。有些地方和部门，在立法起草中，操纵立法，全力在立法中“寻租”，形成新的部门利益分割。如此“立法”，不利于社会和经济的发展。
(二)政法职能越位、缺位。
当一部分政府只能越位，管了相当一部分不该管的也管不了、管不好的事。政府缺位，一些需要管理的事情没有管起来，如宏观经济调控、社会管理，公共服务等事务;政府一些部门职能交叉，一些部门既是所有者又是协调者，既当运动员，又当裁判员。有直接经济利益在其中，何以能公平协调?
(三)保护和行业垄断严重
市场经济是法制经济，WTO要求我们各级政府对WTO成员保障实行国民待遇、非歧视、透明度原则，而我们一些部门和地方政府在自己管辖范围内，搞行业垄断、地方保护、阻碍市场公平竞争，强调地方利益、部门利益。一些地方无视上级政府的要求，上有政策、下有对策，不公正执法，搞市场封锁、保护本地落后产品。目前我国国内尚不能形成统一、有序、开放的市场，何以迎接世贸组织成员进入我国市场?
地方保护主义的存在，对国内市场的发育以及公平竞争之商业环境的培养构成极大的障碍。虽然，在我国社会主义市场经济改革的过程中我们一直在与地方保护主义作斗争，但是各种形式的地方保护还是层出不穷。其原因是什么?我们认为，除了利益驱动因素外，中央与地方关系在法理和实践上的模糊性可能是滋生地方保护的重要原因之一。从宪法规定看，虽然我国是一个单一制结构的国家，实现中央政府统一领导地方的体制，但是中央与地方的关系并非用“统一领导”就可以简单概括。例如，宪法规定在中央与地方的关系上，遵循“在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。④”但是从实践中看，哪些事项应当由中央统一领导、哪些事项可以由中央和地方共同管理，都缺乏明确的界定，其结果是，一方面，中央政府对某些该管并且管好的事项没有进行有效管理，对某些应当放权地方的事项却进行了不必要的和无序的管理;另一方面,由于中央政府与地方政府关系的模糊性,地方因为本地区利益的驱动而对中央政府的政策进行各种形式的抵制或“变通”,运用政府权利对其他地区的利益进行打击的情形也不可能从根本上得到遏制。
中央与地方关系上存在的问题不仅表现为各种形式的地方保护主义，而且还表现为各种形式的享有经济优惠权益的“地方经济体”。在我国单一指国家结构中，存在着少数民族自治区、经济特区、沿海开放城市、数目众多的经济开发区等适用某些特殊经济政策的区域。这些区域中相关经济、财政、投资、进出口政策和制度，例如许可制度、价格、税收优惠制度等等，都与国内其他地区存在某种程度的差别。在WTO背景下，这些地域性经济政策上的差别对待与“国民待遇”原则可能会有一定的抵触。《中国议定书》专门就这些特殊经济体作了规定，我国政府也承诺统一相关经济政策，保证在这些地区国民待遇原则的落实。
(四)行政立法程序简化、行政执法程序松弛
行政法治的核心—行政程序存有明显的缺陷。立法中，一些法律条文忽视程序要件因而缺乏规范性，为恣意妄为者留下可乘之机。没有规范的程序和以保障实体法公正?
WTO的协定和协议在立法程序上提出了一系列的要求。这些要求主要有：一是告知或通知义务。中国政府应将一切与其特别经济区有关的法律、法规及其他措施告知世贸组织。二是征求或听取意见的义务。中国应在实施有关法律、法规和措施前，提供一段合理的时间让有关权威机关听取意见;在立法过程中，如果成员之间有不同意见，制定或修改贸易规范的成员，应当以积极的态度同有关成员进行磋商和协调，对于其他成员提出的意见，应当给予适当的考虑。三是公布法律规范的义务。中国应创办或制定一家官方刊物专门公布各项对货物贸易、服务贸易、知识产权贸易或外汇管制有关系或有影响的法律、法规及其他措施。
四是提供咨询的义务。中国应建立或制定一家咨询机构，使任何个人、企业或世贸组织成员能够索取到议定书要求必须公布的法律、法规及有关材料，在一般情况下该机构应当在收到索取资料的要求后30天内予以答复⑤。
我国现实的行政执法中，非法治化的现象还比较严重。例如：有的受地方保护主义和部门保护主义的影响，搞上有政策、下有对策;有的受个人或小集团的利益驱动，滥罚款、滥收费现现严重;有的受人情关系网的影响，执法不严、执法不公;有的受制度和环境的影响，滥用自由裁量权和不确定法律概念的判断权;有的受重实体轻程序的观念和单纯效率观念的影响，搞暗箱操作，不注意尊重公民的基本权利尤其是程序性权利;有的受体制和程序的影响，行政效率低下。这些现象与WTO的要求是格格不入的，必须尽快加以克服。
(五)法审查缺乏公正和独立性
需要注意的是，这里的审查机构不仅指司法审查机构，也包括行政复查机构。例如，WTO《服务贸易总协定》(GATS)第六条要求成员方应当保持或设立“司法的、仲裁的或行政的裁判机构”和相应程序⑥，对有关行政行为的审查，我国已经建立了行政复议和行政诉讼机制，这两种机制中的审查机构及其运作程序是否符合WTO的要求呢?在实际运作中，这两种机构是否已经达到了“公正”的要求，如何才能确保“公正”裁判?人民法院的独立审判权虽然有法律的保障，但是实际情况又怎样呢?近年来关于司法改革讨论的一个焦点问题就是司法的独立性，但到目前为止并没有取得多少实质的进步。我国的复议机构的独立性应如何评价?与美国的行政法法官、英国的行政裁判所相比到底有多大的距离?应当如何进行改革?在面对WTO的压力下，这些问题是我们无法回避的了。⑦
三、WTO下我国行政法制度的改革
对WTO规则和我国入世承诺的履行，决定了我国行政法的全方位改革，由人把行政法上的这种制度性改革归纳为“嫁接性”变迁，及国内法为与WTO规则相一致，而将WTO所要求的制度从国外嫁接到国内，从而促进国内行政法的迅速发展。行政法改革主要由四个方面：
(一)行政立法的改革
在进行与贸易有关的国内立法是需要注意以下几个问题：
第一， 应当树立正确的立法指导思想。WTO的协定和协议在一定程度上反映了市场
经济发展的规律，反映了经济全球化的需要。从长远看， WTO的协定和协议是有利于我国经济发展的。因此，不能把WTO的协定和协议视为洪水猛兽。应该看到，WTO的成员中大多数是发展中国家，WTO的协定和协议也在一定程度上反映了发展中国家和最不发达国家的意志。中国是一个重承诺、守信用的国家，应当忠实地履行作为一个成员的义务。 第二，高度重视法治的统一。各立法主体要严格按照立法权限立法，在立法层次上，要尽可能地通过最高权力机关制定法律落实WTO的有关协定和协议，规范的层次过低不利于普遍实施和遵循。国内立法包括中央立法和地方立法。地方立法只要与中央立法有实质上的区别，就应该履行有关的通知义务。并且，WTO特别强调WTO的协定和协议的统一实施问题。任何违反WTO协定和协议的“土政策”都是不允许存在的。因此，必须下决心解决地方保护主义的问题。
第三，要建立和完善立法的正当程序。要充分发扬民主、广泛征求各方面尤其是管理相对人的意见，要逐步扩大听证会的适用范围：要建立科学的处理各种不同意见的机制，要在各方处分发扬意见和辩论的基础上，通过民主程序决策，而不能凭长官意志定夺;有关法律、法规和规章特别是技术性法规，应当事先公布草案，普遍征求意见。法律、法规和规章及其他规范性文件的公布时间与实施时间必须由一个合理的时间间隔，以便各方面做好准备。
第四，要改革立法方法，提高立法的技术水平。要善于利用信息论、控制论和系统论原理和程序法制原理，形成有效的法制系统;在立法是要尽可能考虑执法和司法中可能出现的问题，增加立法的可操作性;要善于使用不确定的法律。
(二)组织制度的改革。
入世的基本要求之一是政府职能的转变，他要求重新界定国家、社会和个人(包括个人的延伸体法人和非法人组织)的权利(力)范围和自由空间，要求重构政府与市场的关系，而这必须借助于行政组织法律制度的改革才能完成。
WTO规则和我国入世所作的承诺多涉及行政组织法律制度。如关于投资体制，我 国承诺“中国政府将不直接或间接地影响国有企业或国家投资企业的商业决定，包括关于购买或销售的任何货物的数量、金额或原产国。除非与《WTO协定》相一致。”关于政策制定和执行的体制，我国承诺“中国将及时废除与中国义务不一致的地方性法规、政府规章和其他地方性措施。中央政府将保证中国的法律、法规及其他措施符合中国在《WTO协定》和议定书中承担的义务。”等等。
从WTO的精神和我国的承诺看，行政组织法律制度需要进行以下改革：
第一，政府需要中心定位。政府究竟以什么样的身份介入市场，进行管理，即政府的职能定位是行政组织法首先需要解决的问题。以往那种全能政府的观念必须彻底放弃和改变。政府是管理者，但不是唯一的管理者。政府的管理要以服务为主要内涵。
第二，政府的权力需要重心界定。开放市场、减轻管制、降低关税，意味着政府的权力必须作相应的调整。哪些权力必须由政府行使、哪些自由、尤其是经济自由必须为个人或市场主体或社会中介组织保留，必须在行政组织法中明确规定。
第三，中央与地方的关系需要重新审视。在中央和地方的关系上要解决三个问题：一是中央与地方的事权划分;二是地方平等发展。地方制度中需要融入平等精神。地方多重贸易政策，多重贸易手段的存在在很大程度上导致了不公平竞争，从而与WTO的精神相悖;三是中央对地方的控制。要保持法律的统一实施，必须设置有效的监督机构和加强法律控制手段。如借鉴西方国家普遍采用的中央政府对地方不履行义务的代执行手段等。
第四，行政机关及其职权需要明确、稳定和公开。除了WTO的直接要求外，入世本身也将间接对行政组织制度产生影响。入世对政府能力和良好法律环境的要求都需要建立一套合理的行政组织制度。另外，入世还意味着政府的管理从封闭走向开放，西方管理中的民主理念、分权理念、服务理念和经营理念等都会逐渐传入我国，与此相应的西方多元化的行政组织形态会逐渐为我国所了解。这些都会导致行政组织法的改革。
检讨我国现行的行政组织制度，离入世距离遥远。不仅有关行政组织的法律奇缺，法律规定粗糙，而且现有法律的观念陈旧、缺乏法治和理性精神。改革行政组织法，需要加大立法强度，制定符合WTO要求的各类行政组织法律法规，构建完整的行政组织法体系。需要真正确立依法组织和行政分权的精神，真正将公共行政的组织纳入到法制轨道。
(三)行政程序制度的改革
入世对我国行政程序制度的影响最为直接。WTO规则和我国入世承诺主要在三个方面要求行政程序制度作根本性变革。
一是，“统一、公正和合理的法律实施原则”。WTO评价成员方行政机关行政行为的普遍性标准是统一、公正和合理的法律实施原则。这一原则首先与《关贸总协定》第10条第3款第1项。该项规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施本条第1款所述的所有法律、法规、有普遍约束力的判决和(行政)裁定。”从性质看，这一原则具有程序性意义。
二是，“透明度原则”。《议定书》第二条第(C)节专门就透明度问题作了规定。他要求：第一，法律、法规及其他措施均应公开公布。中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施。第二，措施实施前负有通知WTO成员的义务。第三，法律信息的公布刊物与公布时间。中国应设立或制定一官方刊物用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权或外汇管制的法律、法规及其他措施，并在实施前提供一段合理评价时间。第四，法律咨询刊物应可便利获得。中国应定期出版该刊物并使个人和企业能容易获得该刊物。第五，法律信息咨询及其期限。中国应设立或制定一咨询点，任何个人、企业或WTO成员经请求,在咨询点与法定时间内可获得上述有关应予公布的所有信息。
三是WTO的价值理念。除了上述两项具体要求外，WTO的许多理念也将对行政程序制度产生深刻影响。如非歧视原则、诚信原则等要求通过程序设置来切实予以保障。
行政程序制度的改革，表现在形式和内容两个方面：
在形式上，我国需要制定一部综合性的行政程序法典。以往那种行政程序分散立法的做法难以保证法律实施的统一、公正与合理，所以加快行政程序法典的制定已势在必行。制定行政程序法典是一巨大工程，在此工程完成以前，分别就程序问题在单行法律，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法(后面正在制定)中做出规定十分必要。 在内容上，首先要建立符合WTO要求的法律信息公开制度，明确法律信息公开的范围、方式、时间等。还应将公开扩展到全部行政活动，以真正提高行政的公开化和民主化。其次，要按照WTO的要求和借鉴国外的先进经验完善各项具体行政程序制度。如为确保法律实施的统一，需要完善行政立法审查程序制度;为确保法律实施的公正，需要完善听证制度等。再次，要考虑经济全球化竞争的需要，在各项行政程序制度中融入效益的精神，保障政府经济管理的高效。
(四)司法审查制度的改革
关于司法审查制度，我国在入世“议定书”中承诺：应设立或制定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与GATT1999第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所至的法律、法规、普遍适用的司法决定和执行决定的实施的所有的行政行为;此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。审查程序应包括给予受待审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会,且不因上诉而受到处罚;如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。
为符合WTO规则和履行承诺，司法审查制度需进行下列改革：
第一,赋予司法机关独立地位。WTO规则和我国承诺都要求司法机关“独立于负责行政执法的机构。”这实际上就是司法独立。司法独立虽没有量化标准，但绝不是没有标准。司法独立的内涵非常丰富，司法权只是一种判断权，司法权的权威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的;司法的独立性有赖于其判决的终局性;司法独立意味着服从法律和只对法律负责;法律解释权是司法权的有机组成部分以及法官和法院的经济来源要有保障等。司法独立在国际上有着许多公认的衡量标准,对我国有借鉴意义。
第二,扩大司法审查范围。按照我国的承诺，司法审查的范围将大大拓宽。我国目前已按WTO的要求修订了专利法、商标法等，取消了行政总局决定，规定了行政诉讼;新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术及出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规，均规定了司法审查。可以预言，随着我国承诺的落实和相应法律、法规的实施，司法审查的范围会进一步扩展。
第三,明确司法审查程度(审查标准)。在我国的承诺中引入了值得重视的“上诉”的概念，对行政行为申请复审时，不论由另一个行政机关受理还是由法院受理，都称为上诉。采用上诉概念，清楚地表明了行政程序与司法复审程序的关系，涉及到司法审查的标准和程度。如对事实结论的审查，法院不是简单地以自己认定的事实取代被诉行政机关认定的事实，也即法院不是推倒重来地对案件事实进行重新审判，倘若被诉行政机关认定的事实结论合乎道理，即使法院有不同的认识，，也不能简单地推翻该事实结论。
第四,扩大诉权保护范围(拓宽原告资格)WTO对诉权享有者的规定有三种情形：一是具体确定享有诉权的人;二是以例示方式规定诉权享有人;三是一般性地规定受影响的人。按照“议定书”的承诺，享有诉权的是“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业”。这是使用了受影响的任何人，超出了利害关系人的范畴。在实践中，凡个人权力或者利益受行政行为影响的人，均有起诉资格。此外，在实践中，还要落实诉权保护上的“国民待遇”，防止和杜绝歧视。
第五,兼顾公平和效率。WTO规则和入世承诺都要求，司法审查机关和审查结果要客观和公正，并且要迅速审查。公正和效率的要求必须落实到具体的司法审查制度之中。⑨
除上述几个方面外，WTO规则还将导致部门行政法的改革，如经济行政法、海关行政法、农业行政法等。
四. 结束语
法律制度的改革，说到底就是一种知识的挑战。改革开放后，我国行政法制度建设得到了巨大的发展，每一个制度上的发展，都是知识界面临挑战而取得的理论认识上的飞跃。行政诉讼制度、国家赔偿制度以及行政程序的有关制度的发展，莫不如此。
相比以往的困境和挑战，中国加入WTO使我们面临更为严峻和紧迫的形势。特别需要指出的是，加入WTO，只是获得了一种与其他国家和地区在世界经贸舞台上根据同等规则而进行竞争的资格，这不是结束，而是开始。面对这样一个新的开始，我国的法律制度也面临新的挑战。行政法学界是否有勇气接受挑战?应该如何面对新的挑战?我们是否有充分的准备?
在我们的传统观念中，行政法属于国内公法，但现在明显呈现国际化的趋势，国际条约和协定对成员国政府的义务的规定，必须通过国内立法和执法而得到落实。而中国国情所要求的法律制度本土特色，也需要不断通过与国际的交流对话而进行调整。WTO所要求的法律改革和行政改革，为我国行政法学发展带来新的机遇。
参 考 文 献
[1]江必新 《WTO与行政法治》中国人民公安大学出版社2002
[2]薛刚凌 吴雷《WTO与中国行政法研讨会综述》《中国法学》2003.3
[3]黄过梁 《WTO与我国的行政法治建设》 《理论前沿》2002.1
[4]《中华人民共和国宪法》第3条
[5]江必新 《WTO与行政法治》中国人民公安大学出版社2002
[6]《服务贸易总协定》(GATS)第6条
[7]应松年 王锡锌《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》 《中国法学》2002.1
[8]江必新 《WTO与行政法治》中国人民公安大学出版社2002
[9]薛刚凌 吴雷《WTO与中国行政法研讨会综述》《中国法学》2003.3
