内容摘要：
本文从行政赔偿的概念、特征、历史发展入手，通过国家赔偿与国家补偿的比较，进而阐述了行政赔偿的构成要件，认为行政赔偿的构成要件应当具有三个方面的要件，即主体要件，行为要件，损害事实。主体要件是实施行政侵权行为人必须是国家行政机关的公务员或其他被授权或委托使国家行政管理职能的人员。因为他们与国家之间存在着一种职务委托关系，抽象的国家正是通过国家机关及其工作人员以实现各种国家的目的，国家才负赔偿责任；行为主体所作的行为是“行政职权”的行为或“与行使职权有关”的职务行为，并进一步从执行职务的时间，执行职务的地点，实施行为为时的名义，与行使职务的内在联系等四个方面考查，如何确定职务行为与非职务行为；第二，必须是行为违法。职务行为只有在违法的情况下才会引起国家赔偿责任，如果是合法的职务行为，引起的国家补偿，而不是国家赔偿。另外，还有侵权行为与损害事实之间的复杂的因果关系。只有这三个要件均具备时，国家才对损害承担赔偿责任。
关键词：行政赔偿、司法赔偿、国家赔偿、国家补偿
一、行政赔偿的概念
行政赔偿即行政侵权赔偿。是指行政主体即行政工作人员，在行使行政职权过程中，因其行为违法而侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成了损害，由行政主体给予赔偿的法律制度。
根据国家赔偿法的规定，国家赔偿分为行政赔偿和司法赔偿。国家赔偿是一项法律责任制度，是国家对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予赔偿的法律责任。其主要目的是给予合法权益遭受国家公权力侵害公民、法人或其他组织以救 济。而司法赔偿则是指司法机关，即公安机关、检察机关、法院和监狱管理机关及其工作人员违法行使司法权给公民、法人或其他组织造成损害时，国家所承担赔偿责任。司法赔偿又可分为刑事赔偿与非刑事赔偿。但是以下的事项，受害人是不能援引国家赔偿法而要求国家承担赔偿责任的。
1、国家行为。国家行为又称为政府行为、统治行为，依最高人民法院《关于执行行政诉讼法则若干问题的解释》第2条的规定，国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部根据宪法和法律的授权以国家的名义实施的国防和外交行为以及宪法和法律授权的机关宣传紧急状态、实施戒严和总动员等行。
2、立法行为。立法行为包括最高国家权力机关制定法律、国务院制定行政法规、省级人大制定地方性法规(包括自治条例、单行条例)以及国家院各部门、地方人民政府制定规定等活动。
3、军事行为。我国并没有在国家赔偿法中规定军事赔偿，但这并不说明军事赔偿不存在。相反，军队对演习、训练中的侵权行为仍然要进行赔偿，只是赔偿不用国家赔偿法，而适用其他的特别规定而已。
4、公有共公设施的致害。所谓公共设施是指供公众命名使用的公物，如公园、溪流、桥梁、铁路、游泳场、科技馆、高速公路等。我国国家赔偿法对公有公共设施的致害赔偿并未规定，因此国家不是赔偿责任主体。受害人应该根据民法通则等法律的有关规定要求公有公共设施的管理负民事责任，由管理者从自有资金名支付赔偿费用。
二、国家赔偿与国家补偿的区别国家补偿是国家机关在没有侵权行为和违约的情况下，由于合法的行为对公民造成的损失给予了弥补。国家补偿行在国家赔偿责任之前就已经存在。大体而言两者的区别可以概括为：
1、前提、原因为同。国家赔偿以国家机关及工作人员的违法行为前提，而国家补偿以国家及其公务员行为是合法的、行为人并无主观过错为前提和发生原因。补偿的根本属性在于国家对特定的受害人损失的填补，旨在求得受害人与普通公众间的相互平衡，并不意味着任何对国家的非难，相反，国家赔偿意味着国家是赔偿的责任主体。国家实施了侵权行为，包含了对国家的非难。这可说是两者最主要的区别。
2、时间要求不同。国家赔偿是在侵权已经造成了损害之后进行的。而国家补偿却即或以在侵害发生之前进行，也可以侵害发生之后进行。
3、工作人员的责任不同。国家赔偿制度中有追偿制度，在国家赔偿了受害人的损失以后要向有故意或重大过失的做出违法的国家机关工作人员追偿，但是国家补偿制度中却没有追偿制度。
三、下面我们着重分析一下行政赔偿。
(一)行政赔偿的特征
1、行政赔偿实质上一种国家赔偿。行政职能属于国家职能，行政权也属于国家权力。行政主体及其工作人员行使职权所实施的职务活动，是代表国家进行的，根本上是一种国家活动。因此行政赔偿是一种国家赔偿。另外，行政赔偿费来源于国家财政，根本上的赔偿义务还是由国家来承担的。
2、政赔偿的在是行侵权损害行为。行政梫权赔偿损害行为是行政主体做出的行政行为侵犯并损害了公民、法人和其它组织的合法权益的行为。只有这种行为才有可能引起国家行政赔偿责任。
3、政赔偿的义务主体只能是侵权行政机关。侵权行政机关是指做出侵权行政行为的行政机关和实施侵权行政行为的行政机关工作人员所在的行机关。法律、法规授权行使行政职权的组织也可视为侵权行政机关，从而具有行政赔偿义务主体的资格。除此之外，包括行政机关工作人员在内的任何人和组织都不得作为行政赔偿的义务主体。
4、政赔偿范围以具体行政行为造成的侵权损害为限。依照我国法律规定，除具体行政行为以外的抽象行政行为以及国防、外交等国家行为不在国家承担行政赔偿责任的范围之内。这一点与民事侵权赔偿责任不同。一般说来，民事侵权行为只在造成损害，侵权的民事主体均应承担民事赔偿责任。而不可能具有行政侵权赔偿责任因行政利益的需要而产生的特殊免责条件。
5、政赔偿的责任形式是损害赔偿。这一特点将行政赔偿责任与其他行政责任区分开来。如行政合同的责任形式的解除合同、支付违约金、行政违法的责任形式是对其人身财产、行为资格及精神等方面的录夺、限帛和警戒。
6、政赔偿的法律责任主体是行政主体。这是相对于国家而言的，虽然行政赔偿是国家赔偿，根本上由国家来承担赔偿义务，但国家是个抽象主体，无法直接以法律主体的身份参加行政法律关系和承担法律责任。因此，在行政法中，只能由具体享有行政职权的行政主体来承担法律上的具体赔偿责任。
(二)我国行政赔偿的历史发展
我国历史上最早关于行政赔偿的法律规定于1935年5月5日国民党政府公布的《中华民国宪法草案》。1947年的《中华民国宪法》第26条正式规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人就其所受损害并依法律向国家请求赔偿。”从此，正式确立国家赔偿制度。新中国第一部规定国家行政赔偿责任的法律文件是政务院1954年1月颁的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。该《条例》第20条规定：“港务局如无任何法令根据，擅自下令禁止船舶离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”1954年宪法第97条确认公民“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”从而为我国国家赔偿制度的建立提供了宪法依据。此后1986年颁布的《治安管理处罚条例》、1987年颁布的《民法通则》、1989年颁布的《行政诉讼法》等一些单行法律相继规定了国家赔偿责任。1994年5月12日《国家赔偿法》的颁布标志着我国全面确立了国家赔偿制度。
（三）行政赔偿责任的构成要件
1、主体要件
行政侵犯行为是构成行政赔偿责任的首要条件。实施行政侵犯行为的人必须是国家行政机关的公务员或其他授权或委托行使国家行政管理职能的人员。因为他们与国家之间存在着一种职务委托关系，抽象的国家正是通过国家机关及其工作人员以实现各种国家
目的，国家才负赔偿责任。
①委托人实施的侵权行为造成的损失应由国家承担赔偿责任。实践中行政机关为了保障行政机关为了保障行政效率或其他目的的，有时会把一部分公务委托给个人或非国家组织行使，被委托人是以委托人的名义行使委托人的权力。因而虽然被委托人执行职务造成他人损害，委托人应是赔偿义务机关，国家应承担赔偿责任，而不应由受委托机关赔偿。
②自愿协助公务的人员在执行公务的范围以内所为的行为，国家也应当承担赔偿责任。比如某公民在协助警察追赶逃犯时将该犯打伤，国家应该对该行为造成的员失承担赔偿责任。
③假冒公务人员“执行职务”造成他人损害的。比如某人假扮税务局官员查帐骗走某企业100万元，因无论是在事实上还是形式上，假冒者与国家之间均不存在任何的代理或委托关系，因而应该由假冒个人赔偿受害人的损失，国家不承担赔偿责任。
2、行为要件：a：行政侵犯行为必须是执行行政职务的行为。
行政职务行为是指履行行政职务的行为，包括行政主体本身直接做出的职务行为，也包括行政工作人员或受委托组织所做出的履行职务的行为，职务之外或与职务无关的行为纵然违法，只能对行为人产生相应的民事责任或刑事责任或其他违法责任，不能产生行政赔偿责任。国家并不对国家机关及其工作人员所作的一切产生损害公民、法人或其他组织权益后果的行为承担赔偿责任。比如一公安干警双休日外出洲玩，因与某人争抢车位而将人打伤的行为就是个人行为，为家对此不承担赔偿责任，只能由公安干警个人负责赔偿。因而主体要件具备之后还要具务行为要件，国家赔偿才发生。《国家赔偿法》第2条规定，国家侵权行为须是行使职权的行为；最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条规定，国家对行政机关及其工作人中所为的与行使职权有关的，给公民、法人或其他组强造成损害的，违反行政职责的行为要承担赔偿责任。但是究竟哪些行为是“行使职权”或“与行使职权有关”的职务行为呢？也就是说划分职务侵权行为与非职务侵权行为的标准何在？一般而言，可以考虑以下几个标准：
①执行职务时间。一般而言，上班时间所为的行为可以考虑定性为职务行为，而下班时间所为的行为则可以考虑定性为非职务行为。“时间”这一标准不宜绝对化，公务人员行为的时间虽然在决定行为的性质方面很重要，但不是必要或充分的条件，尚需要结合其他标准综合判断。
②执行职务的地点。国家机关及其工作人员不在法律规定的执行职务的特定空间所实施的行为，一般不宜视为职务行为。例如外地工商人员到本地农贸市场巡查并强行罚款的行为就不应定性为职务行为，因为工商人员执行职务的地点违反了法律的规定。同样，这个标准也宜绝对化。
③实施行为时的名义。即当国家机关工作人员实施某行为时，如以国家机关名义出现（例如公务人员着装、佩带标志、出示证件、宣布代表的机关等）则应视为是职务，相反，以个人名义或个人身份所实施的行为，则应视为个人行为、非执行职务行为。
④与行使职务的内在联系。只有当国家机关及其工作人员的行为与行使职务之间有内在的、实质的联系时，才应定性为职务行为，否则即为非职务行为。而且这种联系是否内在，是否实质，应从客观的角度判断，只要客观上、外形上具有行使职权的特征，就应定性为职务行为。例如，某市一税务人员王某到农贸市场收税，一瓜农说自己还没有开张，要求等一会儿再交。王某抱了两个西瓜就走，瓜农不干，上前与王某理论，王某推了瓜农一把，企图脱身，但因用力过猛，瓜农侄地，因头撞到了一块石头而当场死亡。税务人员王某致死瓜农死亡的行为就与其行使职务之间有着内在的、本质的联系，如果王某不是税务人员不是因为收税，就不会与瓜农发生争执，也就不会有瓜农死亡这一结果。因而，王某的行为看似民事行为，王某所在机关可能也会以王某（未授权）打人等为由进行抗辩，但是该行为无论从实施的条件还是客观上给相对人的印象均应定性为职务行为，因而由此产生的损害应由国家承担赔偿责任。
综上所述，判断某一行为是否属于行使职权的行为，是否是职务行为，不仅应考虑行为的时间、空间以及行为人的名义，还应考虑侵权行为与职务之间的关系，只有将这些条件综合起来考虑，才能够有效地判断这一行为是否属于执行职务、行使执行职务，行使职务的行为。
b、行政侵权行为必须是违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的行为。职务行为只有在违法的情况才会引起国家赔偿责任，如果是合法的职务行为，引起的是国家补偿，而不是国家赔偿。所谓违法，是指国家机关及其工作行使职权的行为违反法律、法规的规定。
①职权标准。国家机关及其工作人员的行为只有在法定的权限范围之内实施才是合法的，如果超越法定权限，比如公安机关对一违反治安管理的人处以20日拘留，则是违法行为。
②适用法律是否正确。
③程序是否合法。在实体合法，但程序违法的前提下，职务行为同样是违法的。这在行政侵权赔偿中表现得较突出。比如依照行政处罚的规定，对企业处以吊销营业执照的处罚时要给企业听证的机会，如果未举行听证就做出处罚决定，即使是该企业的确应该处罚，该处罚行为也因违反程序法而违法。如果企业因处罚行为遭受损失，国家就要承担赔偿责任。
④事实是否清楚，证据是否确凿。如果职务行为是在同有搞清楚相关事实的基础上做出的，那么该职务行为就是违法乱纪的职务行为。
⑤是否违反法律的基本原则。在理解违法之时，应对其作扩张性的理解，即违法除违反法律、法规等法律规范外，还包括违反诸如诚实信用原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则，尽合理注意原则等法律原则。也就是说职务行为在违反这些基本原则时同样构成违法。例如，某市公安局接到举报，说某一废井有一把手枪，遂指使几名当地的民工下井捞枪。但因废井废弃不用已经有很长时间，井底严重缺氧，致使几名捞枪的民工窒息死亡。再如，某市公安局一次深夜抓赌，因被抓者较多，于是将他们关进一辆吉普车内欲载回公安局调查。但因工作人员大意，未将吉普车后门上锁，行至半路，一人想跳车逃走，结果摔死，这两个例子中，很难说工作人员的行为违反了哪个具体的法律条文，但是无论是指命名几个民工下井捞枪还是未锁门致跳车者摔死的行为均因违反了尊重人权原则、尽合理注意原则等法律原则而违法，国家需要对此承担赔偿责任。
3、损害事实
这是指当事人的合法权益受到了行政侵权行为的客观损害。在确定损害事实时应注意以下几点：
①损害必须是已经发生的、确实存在的损害。对于某种将来可能发生也可能不发生的不确定状态的损害，比如，新闻出版局认为某出版社的书有色情内容，对该出版处处以1万元的罚款。如果该罚款尚未执行，那么即使该处罚行为被撤消了，出版社也不能请求国家赔偿。因为在罚款未执行的情况下，出版社未受任何财产损失。
②损害必须是直接损害，而不包括间接损害。如《国家赔偿法》第２８条规定，受害人被吊销许可证和执照，责令停产，国家只赔偿停产业其间必要的经常性费用开支部分直接损失。对于可得利益，如营业额等间接损失，国家则不负责赔偿。
③损害事实包括物质损害事实、人身损害事实和精神损害事实。物质损害，是指对财产权益的损害；人身损害，是指对公民身体的直接损害；精神损害，是指公民和法人的人格所受到的损害。
行政赔偿中的因果关系是比较复杂的，一般而言，当违法职务行为与损害结果之间的联系达到相当因果关系程度之时，国家需要对该损害承担赔偿责任。这种因果关系是连结责任主体与损害的纽带，是责任主体对损害承担法律责任的基础和前提，如果缺少这种因果关系，那么行为人就没有义务对损害负责。也就是说，由损害看行为，可以确信是他造成的，由看结果，可以预料他能够造成该损害，那么行为与结果之间就具备因果关系。如警察将某人打伤，并囚于拘留所，受伤人因不能外出医治而致死，殴打行为与死亡结果之间应视为有因果关系。
综上所述，只有在以上几个要件均具备时，国家才对损害承担赔偿责任。
参考文献：
1、郭明瑞、丁东超主编《中国损害赔偿全书》（中国检察出版社，1998年版）。
2、罗豪才主编《行政法学》（北京大学出版社，2000年版）
