论文关键词：行政程序；法律责任；认定标准；法律规定
论文摘 要：行政程序法律责任是指行政法律关系主体违反行政程序所应承担的不利后果。目前，法律责任的认定标准仍限于法定标准，这一标准难以涵盖所有程序违法的范围。为此，应当引入正当程序标准来弥补规制行政程序上的不足。鉴于我国有关行政程序法律责任存在规则与规则之间矛盾、责任形式简单、公务员个人责任得不到追究等不足，多元化法律责任体系的构建已成必然。
一、行政程序违法的界定
法律责任的追究，在立法中通常为最后涉及并加以规定的事项。然而，这并不意味着法律责任的承担问题微不足道。相反，就一般意义而言，法律的实现需要法律责任追究的威慑。违法责任的预设关乎法律制定的成败和法律实施的成效。在理解行政程序违法时需要注意以下两个问题：
(一)程序违法主体是否包括行政相对人一方
有学者认为，“行政程序法所指的程序是行政机关作出行政行为的程序，其规制的对象只是行政机关，一般公众在行政程序规范中不仅不是被限制对象，而且是被保护和赋权的主体。”对此，笔者不敢苟同。首先，行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人两方，只是将程序责任归为一方有失公允。从平衡理论及行政程序价值功能角度看，行政主体一方应当承担更多的程序性义务，但将法律责任的承担全部归于行政主体，恐有走向极端之嫌；其次，现实生活中存在相对人一方违反程序的表现，并且有些在现行法律中有所体现。例如：《行政处罚法》第46条规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。”该条表明，如果超过法定期限不缴纳罚款，相对人也要为其违反法定程序而承担相应的责任。
(二)程序违法中“法”的范围界定
我国《行政诉讼法》将所有违反法定程序的行政行为一律认定为违法，这就导致对于法定程序中“法”的理解程度将直接关系到对相对人程序权利的保护范围及对行政机关的监督力度。学界对于法的范围的争议主要集中表现在两个方面：
1.违反其他规范性文件甚至自己制定的内部规范中的程序规则是否构成程序违法?
行政规范性文件因制定主体混乱，形式不规范等原因，多数学者主张其只具有自律功能，应排除在法定程序范围之外。然而，笔者认为，我国规范性文件制定主体广泛，数量众多，对人们的行为发挥着直接的规范作用，实际具有约束力。如果其他规范性文件中有为行政机关设定程序义务、体现程序公正的规定，那么对保护公民权利和提高行政机关程序观念有着重要作用。并且从信赖保护原则的要求出发，行政机关自己做出了承诺、规定了行为的规程，就应当遵守。事实上，程序承诺已在世界许多国家和地区得到承认。
2.行政机关违反正当程序的一般原则是否构成程序违法
长期以来，我们对行政法的渊源局限于成文法范围内，不成文法渊源特别是法律的一般原则，虽然很可能会构成学者和实务部门认识和理解某一问题的基础，但它们本身很难具有作为科以行政机关义务和追究法律责任根据的地位。这一状况与国外的行政法渊源形成了鲜明对比。笔者认为，法律原则指导、弥补具体法律规则缺陷的特性恰好与行政执法的多样性、广泛性相吻合，能够克服行政法实践中存在的众多领域法律规范缺位的弊病。毕竟“我们只有承认法律既包括法律规则，也包括法律原则，才能解释我们对于法律的特别尊敬。”
综上所述，我们可以将行政程序违法界定为行政法律关系主体在行政行为活动过程中违反正当程序，并要承担相应行政法律责任的行为。相应地，行政程序法律责任是指行政法律关系的主体违反行政程序法所应承担的不利法律后果。
二、行政程序法律责任的认定标准
对于程序违法的认定标准实质上涉及到行政程序法律责任的归责原则问题，也就是在行为主体因其行为或物件给他人造成损害之后，应否和依什么标准承担责任的问题。从《行政诉讼法》第54条第2款规定来看，对于认定程序法律责任的标准是“是否违法”。该条规定以立法的形式确立了行政权力行使过程中的程序合法性原则，即对于行政程序的司法审查建立在合法性基础之上，但事实上，规范行政权行使的“法定程序”很少，仍有许多行政活动游离于法定程序范围之外，而仅仅确立违法归责原则已不能对行政主体行使自由裁量权的程序予以有效制约。因此，我们需要确立较为弹性的归责原则作为判断某种行政行为程序是否违法的标准。至此，笔者认为应当引入正当程序原则。
其一，法定程序是正当程序的法律化。正当程序并不等同于法定程序。法定程序是指法律、法规等明确规定的程序；而正当程序是指基于公平、正义而应遵循的程序，不论法律是否有明确规定都应予以遵守。可见，正当程序具有相当丰富、宽泛的内涵，可以将违法、过错等内容包含在内，既可以弥补违法责任原则在规制行政程序方面的不足，又方便行政相对人行使诉权。
美国联邦最高法院富莱克弗特法官曾经说过：“正当程序，不同于某些法则，非要具有固定内涵不可。正当程序非机械工具，亦非标尺，而是精细的调整过程。”这段话道出了“正当程序”内涵变动不定、随个案而论断的本质。人们对“正当程序”的涵义，在不同时期自然会有不同的理解。实际上，当我们仔细观察正当程序原则在各国的发展动态，我们就会发现，对于什么是正当程序至今仍富有争议。就连视“正当程序”为生命的美国，在使用此原则判案时，更多的也是不断地扩展正当程序的内容，而不是冒险给正当程序下定义。至目前为止，各国只是对正当程序的内容达成了几点共识。[1]而这些要素恰是一个法律过程中最基本的、不可缺少、不可放弃的，正当程序提供了一种“最低限度的公正”。
正当程序标准实质上是为行政程序划定了实现正义的最低标准。这种要求之所以是最低的，是因为它是为克服一些人们普遍认为是不公正、不合理的情况而存在的，其只是确保程序正义得以实现的必要条件，而不是充分条件。如果行政主体为行政行为时违反了这条最低标准线，那么它就必须要承担相应的法律责任。
其二，正当程序原则已经开始适用于我国司法审查实践。“当前的法学界习惯于纸上谈兵，从理论到理论，或者眼朝外看，将眼光定格在发达国家的立法或司法实践上，而忽视了中国法官们的贡献。”从1989年《行政诉讼法》第一次对行政权的行使提出程序合法性的要求至今，近20年的司法实践清晰地展现出正当程序在法官判决中演变的轨迹。从90年代初第一次在对实体问题做出认定后顺便提及程序性违法也构成行政行为违法，[2]到单独从程序上违法便可构成撤销，[3]再到将正当程序原则的核心内容写入判决，[4]又发展到现在明确运用“正当程序”一词，依据正当程序原则判案。[5]这样的发展脉络清晰地展现出正当程序的阳光已普照了相当一部分行政管理领域，这是对确立正当程序作为判断行政程序是否违法标准的最强有力证明。
目前，有关行政程序的立法正在如火如荼的展开；国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》对行政领域的程序法制进行了肯定总结；各级法院的司法实践通过鲜活的个案向我们展示着正当程序的内容。立法、行政、司法机关的互动态势表明，正当程序作为认定行政程序违法的标准已经达成共识。如今，依法行政正由形式合法向着实质合法不断发展，在行政程序法上确立正当程序作为判断程序是否违法的标准无疑是与时俱进的。
三、我国有关行政程序法律责任的规定及不足
《行政诉讼法》第一次从司法审查的高度对行政行为提出程序要求，将程序提高到与证据和法律依据并列的重要地位。该法第54条规定了具体行政行为违反法定程序的，法院可以判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。该法有力地推动了我国有关行政程序方面的立法。
在《行政复议法》中，也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。该法对行政程序违法责任实现形式的规定主要体现在第20条。该法与行政诉讼法相比，对行政主体重新作出具体行政行为规定了时间期限。
1996年的《行政处罚法》对程序空前重视，对程序违法的处理也有了突破性进展。该法第3条明确规定：“行政处罚必须依照法定程序事实，不遵守法定程序，行政处罚无效。”第55条规定：“违反了法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”如此规定使得相关人员重视行政程序，更加依法行政，程序违法现象会大大减少。
之后的《行政许可法》较《行政处罚法》又有了长足进步。该法第69条第1款规定：“违反法定程序作出准予行政许可决定的，作出决定的行政机关或其上级行政机关可以撤销行政许可。”第72条更是对行政机关及其工作人员违反程序性问题需要承担法律责任做了非常具体的规定，如：未依法说明不受理申请理由的，应当举行听证而不举行听证的，上级机关或监察机关可以对行政机关及其工作人员给予行政处分。
以上为行政程序责任法律规定积极的一面，但是仍然存在许多不足：
首先，法律之间存在矛盾之处。《行政诉讼法》第一次将行政程序提高到法律层面，然而，之后最高院公布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下文称《若干解释》)却不如人意。《若干解释》第54条第2款规定：“法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”也就是说，若行政机关仅仅因为程序违法而败诉，在重新作出具体行政行为时，仍可以基于同样的事实和理由，作出与原具体行政行为实体内容相同的行政行为。这无疑相当于一只手给了别人的东西，另一只手又把它要了回来。在此种情况下，实体违法实质上构成了判断行政行为是否合法的惟一标准。这样的做法对于行政机关来说，虽因程序违法而败诉，但实体处理并未受损，其会更加淡漠程序的存在。
其次，行政程序违法责任的实现形式过于简单。从各法律规定中可以看出，目前的法律对程序违法的责任实现形式主要是撤销，缺少其他方式的有效补充。这无论从保护相对人权益角度还是从执法成本与效益角度来说都是不合理的。比如在授益型行政行为中，基于信赖的基础上，即使程序方面有瑕疵，此时当事人更加希望的是对行政行为作出补正而不是撤销。事实上，《行政复议条例》第42条第2款曾经规定，对具体行政行为有程序上不足的，可以决定被申请人补正。补正作为行政程序违法责任的一种实现形式，体现了立法的灵活性，而《行政复议法》颁布后，取消了“补正”这一形式。这不得不说是一种退步。
再次，对程序违法中追究公务员个人责任的规定过于原则。行政主体因违法行政对相对人承担法律责任往往是通过确定行政行为的效力的方式实现，而对于程序违法的个人责任，法律却少有规定。《行政处罚法》和《行政许可法》虽规定违反程序的行政公务人员需要承担相应责任，但对于作出决定的主体，责任的具体步骤、方式等都未作具体规定。这导致现实中行政公务人员责任心不强，具体执行法律，实施行政行为是随意性强，违反程序现象时有发生。
实践证明，单一的责任形式并不能很好地解决程序违法行为。在对单一化形式反思的基础上，人们又逐渐认识到在追究行政程序责任时必须考虑多重因素，综合平衡行政法诸价值。这可以从各《行政程序法(建议稿)》[6]等立法动态中窥见一斑——法律共同体普遍认为程序违法的责任承担形式应当多元化。行政程序法律责任形式发展至今，经历了从多样化到简单化再向多样化发展的过程，这种从肯定到否定再到肯定的演变轨迹实质上反映了人们理念的升华。
注释：
[1] 这些共识主要有以下几点：(1)受告知权；(2)听证权和表达意见权；(3)公正作为义务，即所谓的禁止偏偏原则，任何人不得自断其案；(4)说明理由义务；(5)提供救济途径。
[2] 参见《陈春迎不服离石县公安局收容审查决定案》，载《最高人民法院公报》1992年第2期，第62页。
[3] 参见《平山县劳动就业局不服税务行政处理决定案》，载《最高人民法院公报》1997年第2期，第70页。
[4] 参见《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》，载《最高人民法院公报》1999年第4期，第139页。
[5] 参见《张成银诉徐州市人民政府房屋登记案》，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第43页。
[6] 这里的《行政程序法(建议稿)》是一种统称，包括姜明安、马怀德、应松年等各种形式的建议稿。
参考文献：
[1] 马怀德：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第429—438页。
[2] 章剑生：《论行政程序违法及其司法审查》，载《行政法学研究》1996年第1期。
[3] 杨欣、王静：《论违反行政程序的法律责任》，载《国家行政学院学报》2005年第3期。
[4] [美] 罗纳德•德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第18页。
[5] 高秦伟：《正当行政程序的判断模式》，载《法商研究》2004年第4期。
[6] 管君：《法槌下的正当程序》载《行政法学研究》2007年第3期。
