[论文关键词]公共行政 公共管理 行政法
[论文摘要]公共管理作为一种新的管理范式和工具,使政府的社会角色、政府和公民的关系发生了巨大变革。这种变化对行政法的发展产生了重要影响:经济全球化促进行政法全球化、放松管制促进行政法律形式多样化、追求效率促进公务员政治化和企业雇员化、顾客至上促进行政行为的民主化。
自从20世纪80年代中期以来,西方发达国家掀起政府再造的浪潮,公部门管理发生了重大变化。传统的僵硬的、等级制和官僚制的公共行政范式,在支配了20世纪的大部分时期之后,逐渐转变为一种弹性化、市场导向的公共管理范式。这不仅是一种形式上或管理风格的变化,更是政府的社会角色以及公部门与公民之间关系方面的革新。那么,对于公共管理日新月异、如火如荼的发展,行政法已经或即将作出哪些应对呢?本文试图通过分析公共管理的产生和发展以及由此而引发的行政法的新变化,透视行政权与公民权最新博弈的关系,展望未来公共管理和行政法的发展趋势。
一、公共管理的产生与发展
二战后,西方进入后资本主义社会,面对复杂多变的外在环境,政府职能不断地扩张,但是始终赶不上人民的需求与期望。西方国家普遍陷入扮演“社会福利的供给者”与“经济稳定增长的主力舵手”间的矛盾中,以致同时面临严重的财政危机以及公民(消费者)需求持续扩张的双重困境。其结果是,20世纪70年代,“战后福利时代”随着政府背负庞大的预算赤字,公共组织规模庞大却运作失灵而彻底崩溃。英国、美国等西方国家承受着强大的民意压力,行政改革、提高行政效率和公共服务品质的呼声震耳欲聋。此外,经济全球化也对政府提出了新的更高的要求。在这一背景下,西方各国政府迫切需要找到新的管理哲学和工具,来改造公部门组织及其服务品质。于是,公共管理应运而生。
1、公部门变革的动力
公部门发生的变革是对当时的四个紧密相连的紧迫问题作出的一种反应。这些问题包括:对公部门的抨击;经济理论的变革;私部门的变革,特别是全球化带来的经济动力;技术的变革。[1]现分述如下:
对公部门的抨击。公部门在三个方面受到抨击。首先是公部门的“规模”,政府过于庞大,浪费了过多的紧缺资源;其次是政府的“范围”,政府本身介入的活动过多,其中许多活动可以有替代方法;第三是政府的“方法”,尤其是官僚制正变成一种极不受欢迎的社会组织形式。这些抨击,使人们有足够的理由去缩减政府并改变其管理方式。
经济理论的变革。20世纪70年代,保守派经济学家发动理论上的论辩,认为政府本身就是限制经济成长与经济自由的问题所在,而较小规模的政府通过提高经济效率可以提高社会总体福利。不是由政府通过官僚制强制人们从事各种事务,而是由市场利用“自由”或“选择”等概念取代政府的“奴隶制”,市场机制在任何方面都具有优越性。当经济学的理论,特别是公共选择理论、委托人/代理人理论和交易成本理论融合到公共管理中时,人们过去所信奉的公共行政概念正在被经济学思想取而代之。公共选择理论认为,官僚和其他人一样,并非受到公共利益的驱使,而是被个人私利所驱使。因此,“最佳的”结果应是市场力量的作用最大化,而政府的作用最小化。要允许竞争和选择,尽可能使许多活动返回到私部门。委托人/代理人理论认为,公共服务的委托人是选民,但是他们的利益非常分散,以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。因此,公部门应尽可能多地对外签订合同,这样公部门的代理关系将变成私部门的代理关系。交易成本理论认为,在公部门中,如果采用外包的形式来降低行政经费并且造成某种竞争,将有可能使交易只付出较低的成本。以上这些理论融合了许多经济学家以市场为解决方法的观念,主张削减公共服务,并对管理进行重组。此外,某些公共行政的原则,如终身雇佣、按年资晋升,甚至是官僚制理论,均因理论基础薄弱且不能充分导致良好绩效而受到挑战。
私部门的变革,特别是全球化带来的经济动力。在一个全球化竞争的世界中,政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。因为在实践中,存在着广泛的政策领域,均以某种方式影响到国家的竞争优势。
这些政策领域包括教育政策、环境政策、医疗卫生政策、预算政策、反托拉斯政策、宏观调控政策、财政政策以及货币政策等等。这意味着公共管理者的工作对于一个国家的全球竞争力具有重要作用。因此,人们要求公部门比以往具有更大的创新和效能,而传统的科层制的行政范式无法满足这些要求。在此方面,创新的企业管理范式对公部门的管理范式的转型起了先导的作用。这意味着政府要像私部门发生的变革那样朝着同一方向对公部门进行变革,采取削减经费、使国有企业民营化等措施,提高竞争力、创造力,为私部门提供更好的公共服务。
技术的变革。技术变革促进了各种社会变革。传统的行政范式是与笔或者打字机结合起来的,人们通过公文旅行来解决信息的传递问题。而信息技术——特别是计算机等办公自动化设备的运用,使管理发生变革,甚至使等级制本身发生了变革。由于信息可以以一种即时的形式从
高级管理人员那里直接传递到基层,减少了对处理和传递信息的中间管理层的需要,所以层级体系正在向扁平化变化。在不久的将来,电子化政府可能实现,有些公共管理者可以在他们的家里使用计算机工作,而不用去办公室,从而办公室及其管理方式也必然发生变化,这将比我们以公文为基础的体制更公平、更可靠、更关心顾客和更有效率。
2、公部门变革的趋向
西方国家掀起的政府再造运动中,最有代表性的是英国新右派和美国新治理。
英国新右派。1979年,英国保守党执政,撒切尔夫人上任后极力鼓吹新右派的政治理念,强调个人权利与选择的价值,主张建立新自由主义的政体,即“小而优的政府”。撒切尔政府有效地运用企业管理工具来解决财政问题,以及政府绩效、人力资源、组织运作和决策流程等问题,并在引入市场机制下促使公共服务品质大幅提高。在改革之初,英国政府把商业管理技术引入公部门。1983年启动财政管理创议,建立起一个自动化的信息系统以支持财政管理改革。1987年出台著名的“下一步报告”,指出,长期以来,英国在促使政府提高绩效方面缺乏真正的压力,过分注重标准化的程序而忽视公共服务的提供。为此,该报告建议采用更多的商业管理手段来改善执行机构以提高绩效,具体措施是把政府的部门分解成若干机构以更好地履行公共服务职责,以管理主义的技术和程序培训职员等。其后的梅杰政府延续新右派的改革路线。1991年制定“公民宪章”白皮书,提出顾客导向和改善服务的措施。次年,推行“服务品质竞赛”活动,促使提供公共物品和服务的公部门接受市场检验;通过公开招标等方式,推动公部门之间、公部门和私部门之间为提供公共物品和服务展开竞争。[2]
美国新治理。20世纪60年代末期,美国总统尼克松倡导“新联邦主义”,进行行政改革。其后的几任总统继续推行改革措施,卡特总统实施“文官制度改革法案”,里根总统大规模削减政府机构和收缩公共服务范围,布什总统全面推行质量管理,但是这些改革都因为改革的手段局限于传统的范式,以致效果不佳。1993年克林顿总统上台后成立了“全国绩效评估委员会”,由戈尔副总统主持。半年后,该委员会提出联邦政府改革计划,即著名的“戈尔报告”,试图以企业化政府的理念,重塑联邦政府。
报告指出,过去的美国建立起庞大的、集权的官僚制政府来处理公共事务,具体方式是:首先将工作任务分解,然后落实到不同层次的机构和雇员,同时制定严格的规章制度来约束机构和雇员。这种体制有其优点,如制度化的程序、标准化的服务以及专业化的人员等,但是也存在着明显的缺点,如机构臃肿、人浮于事、反应迟缓等。因此,官僚制政府在现代社会已经失效。戈尔报告提出政府改革的四项原则:(1)断绝繁文缛节,“从为遵守法规而负责,转变到为获致成果而负责”;(2)顾客优先;(3)授予下属权能以完成任务;(4)使政府回归基本——“产生一个做得更多但花费更少的政府。”[3]戈尔大胆宣称:“大政府的时代已经结束了。”
除了英美两国之外,新西兰、澳大利亚和加拿大等国家的成就也令人瞩目,这股自20世纪80年代以来盛行于西方各国的管理风潮,已使各国政府的行政文化发生转移——从公共行政转变为公共管理,传统的范式已不复存在。
综合考察各国公共管理的理论和实践,公共管理的一般内涵包括:
*整个公共管理是一种以市场原则为基础的政府(公部门)、私部门和公民之间围绕提供与接受公共服务而形成的一种互动过程。
*视公民为顾客,顾客有选择权。公民可以在市场机制下,选择公部门或私部门所提供的公共服务。要求公民参与公共服务方案的制定,以更好地认知顾客的需要。
*创造市场或准市场的竞争机制,以众多的公共服务供给者取代单一的供给者。增加私部门提供公共服务的机会。
*契约或半契约配置的增加。购买者与供给者的关系由契约来加以控制。
*由市场来检验绩效目标。对内管理者要把资源的支配运用和目标相结合,对外绩效则决定于顾客的满意度。
*由市场决定薪给,使之成为一项提高绩效的激励工具。以上关系可用下图来说明:
*②③提供公共服务,公部门和私部门都可以向公民提供公共服务
*①④选择公共服务,公民可以直接或间接选择公、私部门提供的公共服务
*⑤管理与竞争,公部门管理私部门,同时在某些领域与私部门互相竞争
*⑥服从与竞争,私部门接受公部门的管理,同时在某些领域与公部门互相竞争
二、行政法的新变化
公共管理的兴起和发展正在以一种新的方法改变着行政法。公共管理的重要特征是以市场为导向,或者是以市场和私部门取代公部门,或者是让公部门使用市场手段、机构和激励机制来实现行政目标。西方国家政府纷纷制定行政法律规范,减少规制、成本——效益分析、市场导向的管理方式、减少预算,权力下放和将公务授权给私部门等。这样,政府的治理方式正在发生变化,即将市场约束方法与公益目的相结合。
概括世界各国行政法的最新变化,我们可以得出以下结论:
1、经济全球化促进行政法全球化
经济全球化使各国经济间
的相互联系比历史上任何一个时期都要紧密,它不仅正在改变着私部门从事商业经营的方式,而且对国家的功能、国家与私部门的关系范式等基本理念提出了挑战,各国行政法正在发生明显的全球化倾向。最突出的例子就是WTO的建立,使经济全球化和行政法全球化有了日新月异的进展。WTO规则是约束一国政府的贸易政策或行政活动的法律规则,在性质上主要属于行政法的范畴,构成各国行政法律体系的一部分,是各国行政机关的行政活动以及法院审判活动的依据之一。各成员国政府,不论国内制度是何种类型,都有义务采取一切可能的措施对WTO规则进行统一实施,都要保留或建立对行政行为的审查和纠正机制并使其达到“事实上的客观和公正”。加入WTO对一国行政法的影响是全面的,不仅表现在行政法律规范的制定和适用方面,而且表现在行政法的基本原则、行政行为的方式等方面。如WTO规定了透明度原则,要求各成员国在贸易管理方面达到一定的透明度:必须公布所有影响贸易的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政措施;负有向WTO通知有关文件的义务等等。此外,随着各国间国际关系的日益密切,各国行政法中相互学习和借鉴的内容日益增多,从而使大陆法系和英美法系在行政法尚呈现日趋融合的现象。
2、放松管制促进行政法律形式多样化
政府管制和行政法密切相关,是现代行政法的重要来源,从30年代到70年代半个世纪,行政法成为广泛推行经济管制和社会福利政策的工具。在英国,战后工党长期执政,公有化运动和福利国家政策极大拓展了国家干预和政府管制的范围。
在美国,罗斯福及其后的几任总统把美国的政府管制逐渐推上顶峰,行政方面立法也相应地迅速膨胀。随着公共管理的深入发展,政府放松管制、收缩职能,这对行政法的发展产生深刻的影响。以美国的管制改革为例,美国行政法在以下三个方面进行了新变革:将公共职能授予私部门。一个途径是将通常认为是公的权力和职能授予私部门;在没有全面授权时,通常地把这些职能的重要部分用分合形式授予私部门。另一个途径是不仅将私部门包括在这种新的伙伴关系中,还谋求州和地方政府的合作和参与。令人震惊的例子是美国甚至建立了私人监狱。美国司法部在1996年的预算报告中提出把5个监狱交给私人公司,还计划把未来的大部分审判前拘押、小规模和低安全要求的联邦监狱都交由私部门管理。虽然这样就产生了重要的宪法性问题:政府能不能委托这些权力?犯人的宪法权利能不能得到保障?但是,私人监狱显示出通过私有化进行的行政改革,降低了行政成本,提高了行政效率。另一个例子是福利改革,联邦政府1996年福利改革法案,把对贫困家庭的福利责任从联邦政府转移到各州。不少州政府雇佣私部门执行福利方案。支持者宣称,这样将使各州最有成本效益和最人道地提供福利,福利机关从着眼于计算失业和签发支票转变为帮助人们迅速找到工作。
联邦公司——政府的公司化。
美国越来越倾向于将特定的公共职能保留给公部门,但使用私人部门的结构范式来监督和提供这些服务。例如美国邮政服务、联邦航空局,联邦铁路局和海外私人投资公司等。联邦政府租用公司的权利是由必要和适当的宪法条款予以授权和保障的。[4]
减少立法和协商立法。为了放松政府管制,里根总统修改、废除了已有的管制法规,他上台仅用九天时间就冻结了卡特政府制定的172部管制法规;放缓制定新的管制法规,新管制规章的出台削减了三分之一;大力削减管制机构的预算和人员,如洲际贸易委员会四年的财政预算削减40%,人员裁减了一半;建立成本——收益分析作为批准或撤出政府管制的标准。[5]此外,美国1990年的协商立法法案,是设计在建议立法的通告发布以前,在政策制定的最初计划阶段,就使与其利益有关的相关人参与,和政府机构的代表起制定政策的草案,然后交由政府机构批准。协商立法提供了一个和解和妥协的论坛,以达成一个使各方都满意的结果;同时,也使政府机构可能避免诉讼。
3、追求效率促进公务员政治化和企业雇员化
韦伯认为,官僚组织是组织安排大规模行政活动的最有效形式。[6]传统的公务员制度,完全依照韦伯的官僚组织理论而来。这一制度,在保持组织正常运转和公务员的稳定性和独立性上卓有成效,但是其激励机制不能适应社会竞争剧烈变化的需要,在私部门用人制度的高效率面前相形见绌。因此,各国都对公务员制度进行大刀阔斧的改革。突出的一点是,传统公务员制度强调文官保持政治中立,但是公共管理强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别使对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策制定过程,保持政治敏感性和对公众要求的响应力,并承担相应的责任。此外,公共管理重视公务员的人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其它人事管理环节上的灵活性,如以短期合同取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资等等。[7]这样,传统公务员制度的基础性原则受到严重动摇,对公务员进行单独管理的制度越来越难以维持独立,英国和新西兰已经撤销了管理公务员的部门,美国独立文官管理机构的权力也遭到削弱。[8]这些
变革的继续和加深,必将带来一个新的公务员管理制度。
4、顾客至上促进行政行为的民主化
公共管理强调顾客导向,传统的单向的、命令式、强制性、消极的行政行为逐渐让位于现代的双向的、参与式、协商性、积极的行政行为。从终极意义上说,行政权来自于公民权,所以行政机关和公民之间是一种服务关系而非统治关系,是一种双向作用的合作关系而非单项管理关系。因此,必须开通公民表达利益要求的民主渠道,实现行政行为的民主化。这些新的民主渠道包括以下几个方面:行政参与。随着现代社会条件下公民利益的分化以及公民自主意识的加强,公民越来越不满足仅仅通过自己的代议机关来间接参与政治,而是希望能够由自己或者自己组成的团体表达利益要求。这样,行政参与就应运而生。要保证行政参与,首先要建全政务公开制度,使公民了解相关的政策和信息,使政府置于公民的监督之下。其次要建全重大决策的公共论证、民意表决等制度,使公民直接参与公共决策。第三,健全行政程序制度。行政程序为行政参与提供了法定的途径,使公民在公共管理中从单纯的管理对象,变为可以通过对行政行为过程的参与制约行政机关的参与性力量。以美国为例,在70年代以后,赋予大学生、穷人、行政合同的当事人以及消费、环境方面的公益代表对制定行政决定的参与权和请求司法审查权,而这些权利以前只有被管理企业享有。还要求行政机关将过去以非正式程序实施的行政行为改用正式程序;运用书面形式,建立案卷、作出记录、说明行为的事实和法律依据,以便相对人了解情况,提出异议,防止其权益被侵犯。[9]行政授权。公共管理提倡建立“小而优的政府”,这样势必把相当一部分的职能和职权转移给社会,这种转移主要以行政授权的方式。此外,行政授权还表现为上级行政机关赋予下级行政机关更大的裁量权,减少下级对上级的依赖思想,使下级机关承担更大的责任,从而提高行政效率。
行政指导和行政合同。随着政府放松管制,强制性的消极行政权逐渐退却,而一些协商性的积极行政行为粉墨登场,并日益成为公共管理的主流方式而被人们广泛采用。这方面的突出代表就是行政指导和行政合同。行政指导使行政机关基于国家的法律原则或者政策,在相对人同意或协助下,对相对人采取的建议、规劝等非强制性手段。行政指导以其柔和的、富含民主的色彩,既体现了政府行为之目的性,又兼顾市场经济之自由性,是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。[10]而行政合同是行政机关为了实现行政目标,与相对人经过协商而达成的契约。行政合同则突破了行政法上官、民传统角色定位,引入了民法上的合同方式,体现了平等、权利等民主思想,同时也有利于提高行政效率。
[参考文献]
[1][澳]欧文·休斯著,林钟沂等译:《公共管理新论》,韦伯文化事业出版社1999年版,第11页。
[2]孙本初编著:《公共管理》,台湾智胜文化事业有限公司2001年版,第16页。
[3][澳]欧文·休斯著,林钟沂等译:《公共管理新论》,台湾韦伯文化事业出版社1999年版,第5页。
[4]奥弗里德·阿曼:“面向新世纪的行政法”,载《行政法学研究》2000年第3期。
[5]吴瑞坚:“新公共管理放松政府管制取向及行政法发展”,载《云南行政学院学报》2001年第2期。
[6]Max Weber,’Bureaucracy’,Essays in Sociology,New York:Oxford University Press,1958.
[7]金太军:“新公共管理:当代西方公共行政的新趋势”,载《国外社会科学》1997年第5期。
[8]于安:“新世纪行政法的发展问题”,载《法制日报》2000年2月27日。
[9]曾繁正等编译:《美国行政法》,红旗出版社1998年版,第16页。
[10]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第247页。
