论文关键词：信赖保护原则 行政法 法律适用性
论文摘要：信赖保护是近年来行政法中关注程度较高、研究讨论很多的论题之一，关于其是否应上升成为宪法层次的原则以及是否应确立为行政法的基本原则，学理上尚存在着一定的分歧，世界各国和地区对这一原则认可的程度也不尽相同。但随着社会的发展进步，信赖保护原则的法律化已成为一个法制国家的基本要求，对于我们建设有中国特色社会主义法制国家的宏伟事业来说，它更是一个必然趋势。
在我国立法中，信赖保护并没有被明确规定作为行政管理的一个要求，它不是行政法的一个原则，更谈不上是一个基本原则。但随着我国社会不断发展、法制不断健全以及人民法律意识不断提高，政府和人民之间越来越需要建立一种更加稳固的相互信任的关系，这种信任关系不仅仅只是建立在相互守信的基础上，而是需要一种规范性的、上升到法律层面的规章制度来约束，信赖保护原则正是基于这一需求而产生的。在我国行政管理中，信赖保护原则的法律化显得迫在眉睫。
一、对信赖保护原则的基本认识
信赖保护原则通常指行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护，行政机关不得随意撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。如：某私营企业主因业务扩展需要，向市规划局申请建设经营用房，获批准。该企业主陆续办理了其他各项审批手续后开始施工，直至经营用房竣工并投入使用，投资共计几十万元。但在该市随后的城市规划整治中，规划局认为当初批准该企业主建设经营用房不符合本市总体规划要求，决定收回批准建房决定，同时责令其马上自行拆除所建房屋。很明显，如果该行为执行，该企业主将会蒙受巨大的经济损失。但在整个事件中，企业主并没有什么过错，规划局则是纠正了自己的行政行为，难道要企业主自己承担经济损失吗？这里就涉及到信赖保护原则问题，即企业主由于对公权力（规划局对申请建房的批准）的信任而投资修建了经营用房，该投资（包括投入的人力、物力和财力）对企业主产生的正当利益应当给予保护，规划局不得随意撤销自己的决定，如果撤销，必须对企业主施以补偿。
信赖保护原则运用的意义就在于，它一旦上升为行政法的基本原则，就承担起“规范法与行政之间的关系，以及约束行政立法、行政执法和行政法制监督等各个环节与行政法律关系各个方面”的责任，对国家、国家机关及其工作人员具有普遍的约束力。尽管各国行政法对信赖保护原则法律化问题态度不一，但大多数国家和地区对这一原则表示认可。
1.理论依据。信赖保护原则之所以能够被认可，并被上升为行政法的一般原则，有的认为是来源于民法中的诚实信用原则，有的认为来源于宪法规定的基本权利，还有的认为是基于法律安定性的需要等等，众说纷纭。但从法理上讲，一个基本原则的确立，必须具有相对的独立性，唯其如此，才能在法理上具有稳固性，才能有更大的实践指导意义。信赖保护原则应当从社会需要和法律价值中去寻找，而不是从另一个已经存在的或更“基本”的原则去演绎，不是从一个外在的原则去牵强附会地类推。法的本质是公平和谐，在法律面前，人与人之间是平等的，公民与政府之间也是平等的，如果法使得某一方凌驾于另一方之上，或者造成了某一方不平等现象的产生，那么法就应该而且必须采取措施保护弱势一方。在现实社会中，政府由于得到法的授权行使行政管理职能，它与公民之间形成了一种事实上的不平等，客观上表现为一种管理和被管理、统治与被统治的关系。但同时，政府还承担着维护社会稳定、保护人民利益的职责，它不能为追求权力行使的自由而忽视公民的利益。信赖保护原则正是针对政府的行政行为以保护公民权益为主要目的的原则，它在法律上的适用必然对公民有利。
2.现实要求。一方面，信赖保护原则是密切和规范公民与政府之间关系的重要保证。我国有着诚实守信的传统美德，人民政府和公民之间在长期的革命斗争和经济建设中早已形成了相互信任的关系，但这种关系只是信任感，缺乏规范性，还没有上升到具体法律规范的水平。近些年来，由于社会转型和经济变革的影响，我国正遭受着前所未有的严重的信任危机。不仅公民行为存在着失信，而且连政府行为也仿佛超然于诚信之外了。事实上，政府不守诚信的事件不时见诸新闻媒体，如近几年的政府强制拆迁、政府工程款拖欠、承诺不兑现等等。很难想象，一个不守信用的政府机关或反复无常的行政人员能够公正合法地履行自己的职责，也很难设想朝令夕改的法律法规能够维护正常的社会秩序和公民利益。另一方面，信赖保护原则是社会健康发展的客观要求和迫切需要。人们相信盖着大红公章的东西，愿意将钱存在国有银行，是因为人们对政府有着朴素的信任感，相信政府不会说假，相信政府不会坑害老百姓。但一旦这种纯朴的信任感被打破，底线崩溃后带来的后果将是灾难性的。所以经济学家厉以宁认为，一个国家信用体系的崩溃不仅仅会造成经济上的损害，还将对整个社
会体系形成深远的影响。一个社会信用瓦解政府的后果是，增加了教育成本，降低了效益，使社会资源受到极大浪费，使交易者丧失了信心。在非交易领域里，也会造成运营规则的极度混乱。在社会领域里，还会形成普遍的虚伪，使整个社会道德沦丧。
3.存在范围。虽然信赖保护原则在不同的国家和地区有不同的认识，但大多有着相同的内容，即除非法律有明确规定，行政机关不得撤销或者废止已经生效的具体行政行为，否则，因该具体行政行为得到给付的当事人应当返还不当得利；行政机关原则上不得制定对公民产生不利影响的具有溯及力的法律规范；行政机关应该确保事实行为的真实性，接受行政惯例的约束，等等。从中可以看出，信赖保护原则不仅约束立法，使我国的法律体系和法律规范符合诚实信用的法制国家标准，而且约束执法和司法审查，使信赖保护原则具体到特定的公民、法人或者其他组织。也就是说，信赖保护原则存在于国家行政管理的整个过程中，从这个意义上看，这似乎是信赖保护原则能够上升为行政法基本原则的又一佐证。
当然，信赖保护原则除了存在于上面所述的“公认的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为），它也同样适用于“准行政行为”，即不被人们认为是行政行为但实质与行政行为相同的行为。在一些非行政主体如事业单位（学校、社团、协会等），虽然不具备行政主体资格，但却做出了只有行政主体可为之事，其管理类同行政机关，其效力为人所公认（先定性），从属某项法律规定（从属法律性），强制单方接受（强制性与单方意志性），%(&如高校中的开除学籍、取消学位等行为，就具有明显的行政行为性。在这些行为执行过程中，同样存在着信赖保护问题。可以预见，这种准行政行为不仅在学校，而且在其他地方也会频繁出现，因此，我们不能忽视信赖保护原则在准行政行为中的法律适用性。
二、信赖保护原则在立法上的解释
信赖保护原则表现在立法上很重要的一点就是，行政机关不得制定对公民产生不利影响的具有溯及力的法律规范。 (所谓不得制定具有溯及力的法律规范就是指“法不溯及既往”原则，这是法制国家原则的要求。根据法制国家原则，法律规范应当具有明确性、可预测性、稳定性、连续性和可靠性。由于行政法基本原则具有抽象性和广义性特点，它不可能在法律条文的描述上穷尽一切法律细节供执法参照执行，为避免执法操作出现模棱两可、忽此忽彼的现象，立法部门必须加强对“法不溯及既往”原则的立法解释，行政立法部门必须规范抽象行政行为，不断增强其可行性，使执行标准更加确定。
1.“法不溯及既往”原则是立法上的概念，不能与行政执法混为一谈。立法溯及既往，是指法规本身明文规定适用以前的行为或事件；执法溯及既往，是指在法规本身没有规定适用以前事项的前提下，执法机关用新的规定去改变以前的处理。如果法规明文规定适用以前的事项，执法机关执行该规定时，不属执法溯及既往，仍属立法溯及既往，因为这时的执法机关不过是执行一个溯及既往的规定而已。执法是不能溯及既往的，否则违背法治原则。
2.“法不溯及既往”是指法不溯及法生效之前的事件和行为，而不是指不溯及法生效之前的主体（如法人、公民等）。如果把法的溯及既往理解成溯及一种主体，那势必会得出一个可笑的结论。如1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》生效前出生的公民，他一辈子不拥有提起行政诉讼的权利1979年《中华人民共和国刑法》制定前出生的公民，他尔后的犯罪行为我们无法依据刑法加以惩罚。虽然主体及行为共同构成法的调整对象，但行为有新法实施前的行为与实施后的行为之分，而主体则没有新法实施前后的区别。正如《教师法》的颁布，我们不能认为它只适用《教师法》实施后成为教师的人，而不适用其实施前成为教师的人；至于教师的行为，确有前后之分，很显然《教师法》不能适用教师们在该法实施前发生的行为。
3.对于一种行为的持续状态，改变新法生效前的行为状态属于溯及既往，改变新法生效后的行为状态不属于溯及既往。如公民租赁公房期间，国家对公房租金作了调整，调整以后国家便以新标准收取租金。这种情况不属于溯及既往。如果国家以新的标准要求租户补交以前的租金，才属于溯及既往。对于一种行为的持续状态有明确期限的，在该期限内，不能用新的法律标准加以改变，否则属于“溯及既往”；一种行为的持续状态没有明确期限的，新法生效后，可以用新的法律标准去改变新法生效后的行为状态，这不属于“溯及既往”。还是公民租赁公房问题，如果公民以定期租赁公房，则在此期间不受国家对公房租金调整的影响，否则视为“溯及既往”；如果对租赁期限没有明确规定，国家对公房租金调整之后，按调整后的新标准收取租金。这里需要注意的一点是，没有明确规定并不是指规定为无期，它意味着在合理的条件下可以对该行为状态作出规定。对于这种行为状态，新法生效以后是可以而且也应该约束的。
三、信赖保护原则的执法控制
在我国，由于没有完善的行政
法，《行政许可法》出台实施才不久，行政机关及其工作人员的职责仍旧比较模糊，加上理论界和立法机关未能及时准确地把行政法的各项基本原则向大众特别是行政机关解释，一方面，老百姓不知道依照法律应该要求行政机关做些什么，另一方面，行政机关也不清楚自身的职责所在。
由于缺乏强有力的监督，执法人员往往凭着感觉走，实践中容易出现误解甚至曲解基本原则的现象。在很多执法人员看来，行政机关代表着国家的权力，其职责就是用自己制定的规范管好老百姓，对于不服管理者则严惩不贷。这种误解和曲解已经完全背离了法治的精神，是典型的官僚主义。如果我们的意识仍然停留在这种统治工具的法律观阶段，仍然拒绝法律的平等和民主适用性，那么，我们的法治理想就永远遥不可及。
1.转变思想观念，增强服务意识。随着现代化进程不断推进，我国政府职能发生了较大转变，特别是社会服务职能处于不断扩张之中，政府与公民之间关系得到很大改变。政府职能的转变引起行政机关的行为方式相应发生很大变化，现在比过去要求更多的是说服和合作，而不再是单纯的行政命令，这为信赖保护原则的贯彻执行创造了良好的环境。为更好地保护公民的合法信赖权益，最大限度减少对公民的侵害，行政机关不能停留在过去消极守法上，而应该积极主动去执法。一方面，要摒弃高高在上的思想，积极主动地为相对人服务。信赖保护原则是建立在公民对行政机关及其执法能力的充分信任的基础上的，行政机关没有理由破坏这种信任，达到自身权力行使自由的目的而侵害公民的合法权益；另一方面，要严格禁止“不作为”行为产生。由于我国法律基础比较薄弱，缺乏有效的执法监督，当老百姓的信赖权益受到侵害时，许多行政机关往往以“不作为”或“消极作为”应付，老百姓往往不敢告、不愿意告，或者认为告了没有意义，因而他们的合法信赖得不到保护，他们与政府间的关系日趋紧张。因此，行政机关只有以“积极的作为”回应公民的需求，增强服务意识，才能赢得公民长足的信赖，整个社会才能形成和谐有序的全新局面。
2.严格执法程序，促进行政行为程序化。在现实生活中，尽管影响公民权益的往往不是具体行政行为，但执法人员的执法能力及执法态度对于公民的合法权益有着直接的影响。不少行政执法人员存在着“多一事不如少一事”的思想，这使许多行政机关在遇到麻烦时喜欢“和稀泥”，为了不当被告和当事人私了，不仅造成政府信誉的极大损失，而且造成执法程序极度混乱。甚至有些行政机关对当事人进行威逼利诱，告就罚二十万，不告罚五万，你这次告了，下次我罚你更重，完全没有执法程序的约束，公民的信赖保护就更无从谈起。严格执法程序，一方面可以增加行政执法的透明度，防止某些行政违法行为的出现；另一方面方便公民对行政执法的监督，切实保护自身的合法信赖利益。此外，执法程序必须向公民如实解释和公布，防止出现政府机关掌握所有信息而老百姓一无所知的现象，以及行政机关决定一切的不对等状况。
3.建立合理的利益评审和衡量制度，确保公民合法利益的最佳补偿。信赖保护原则的核心就是保护公民的合法权益，当公民由于合法信赖产生的权益受到侵害时，行政机关应当给予相应的补偿。这是信赖保护原则中非常实际也是非常重要的一个问题。但是，补偿如何做到“相应”，公民受损的利益如何衡量？很显然，合理的利益评估和衡量制度是解决这一问题的有效方法。一方面，行政机关要确立一个衡量评估标准，并尽可能细化，确保行政执法的公正合理；另一方面，行政机关要接受利益补偿行政惯例的约束，以保护公民对行政执法的信赖。
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