论文关键词:行政法 突发事件 公共卫生 “非典”
论文摘要:抗“非典”斗争中涉及的许多问题都是行政法问题,诸如行政信息公开制度建设问题、行政紧急权力制度建设问题、各类行政权力的综合运用问题、在职渎职行为的法律责任问题、社会组织的作用问题、行政法的国际化问题,都是行政法学者应该关心重视和认真研究的问题。
“灾难是一笔财富。”2003年春季是一个不平凡的春季,在党中央、国务院的统一领导下,全国人民展开了一场前所未遇的防治“非典”的伟大斗争,工作已初见成效。这次“非典”病毒来势凶猛,人们包括医学工作者都缺乏心理准备和知识、技术准备,因为这是一种过去没有发现、至今还没有完全认识的新型病毒。这一疾病开始发生、传染和扩散时,人们一时手足无措,以至为此付出了沉重的代价。然而,我们很快镇静下来,在斗争中学习,在工作中锻炼。在初步总结这场斗争的经验和教训时,许多自然科学家和社会科学家都意识到,战胜“非典”、一靠精神,二靠科学,三靠法治。作为行政法学者,笔者深深感到抗“非典”斗争中涉及的许多问题都是行政法问题,很值得行政法学者认真研究。
一、行政信息公开制度建设问题
“非典”疫情的发生,是人们所未预见的,这种传染病首次在中国南方出现。在人们没有认识它的成因之前,我们一般理解它是一种自然现象。可是,这种疾病的最初流行及其严重后果足以使我们警惕。除了医务工作者的敏感之外,我们的政府部门理应引起高度重视。而政府高度重视的一个重要表现就是要把真实的情况向上反映,同时有关部门应该及时通过媒体等手段,依法定程序向社会公布,以引起全社会的足够重视。
但从总结经验教训的角度来看,我们虽然近年来开始探讨和研究行政信息公开制度的建设,但由于缺乏具体法律的支持以及相关制度(例如新闻发布、网络发布、统计制度等)的配合,尤其是有些行政官员习惯于因循守旧的思维方式、习惯于暗箱下操作,因此,在较长一段时间里,人们无法得到确切可靠的疫情消息,这在一定程度上贻误了最初遏止疫情蔓延的时机。这是这次抗“非典”斗争中最初时期所获得的也是最重要的教训。
在初步展开斗争的关键时刻,党中央和国务院作出果断决定,实行疫情公开通报制度。实践证明,这一举措对战胜“非典”起了不可磨灭的伟大作用。我们应该举一反三,善于从失误中汲取教训。今后,发生重大突发事件的可能性依然存在,而且人类永远不可能完全避免偶发重大事件(包括自然发生和人为发生),在任何重大突发事件发生的最初时间,应该使有关信息通过政府依法定程序及时准确地向社会公布,这样就可以最大限度地减少损失。
痛定思痛,当我们回忆并总结这场全国范围内开展的抗“非典”伟大斗争的经历和经验教训时,我们不能忘记行政公开制度的重要性。温家宝总理曾经指出:要严格疫情报告制度,所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情,决不允许缓报、瞒报和漏报。在卫生部承认应对突发公共卫生事件准备不足、要求不明确、指导不得力的情况以后,中央断然采取措施,决定每天公布全国疫情,并公布重点隔离地区名单。信息公开的效果已经为抗“非典”斗争实践证明是非常必要的。
总之,这次“非典”疫情的肆虐是一件坏事,但它告诉我们,首先要相信人民,信任人民,把人民看做信息的主人。政府的要务之一,是通过各种渠道把社会重要信息收集整理,而且及时公布,使之成为全社会的财富。在未来的信息社会里,行政信息公开制度将是一项与公民权利休戚相关的须臾不可离开的重要法律制度。
二、行政紧急权力制度建设问题
任何社会,都会遇到突如其来的问题,犹如人会遭到突如其来的灾祸和疾病一样,因此必须建立应付突然事件的预警机制和处理机制。非典型性肺炎是一场突如其来的严重灾难,而且这是一种人类尚未完全认识的疑难病症,对政府卫生部门的防疫体系和能力是严峻的考验。实践表明,一开始卫生部应对突发公共卫生事件的准备不足,尤其是北京市在应对疫情之初,未能有效地监控和切断传染渠道,给北京地区乃至全国的疫情控制带来很大被动,造成了不小的损失,教训深刻。其实,举一反三,目前在其他领域的突发事件处理上,也存在着类似的问题,有些领域的紧急应对突发事件的能力可能更差。因此,对于作为应对突发公共事件的主导性力量的行政紧急权力,要加倍注意研究。
在这次抗“非典”斗争中,各地政府和卫生部门根据有关法律,对传染病病人、病源携带者、疑似传染病人的场所、物品和密切接触的人员,实施必要的卫生处理和预防措施,包括采取隔离、封锁和强制检查等强制措施在内的防止紧急措施。这对保护大多数人的生命、健康,维护公共安全和社会秩序是非常必要的。由于我们对行政紧急权力的研究和宣传都很不够,对其运用特别是依法运用相当陌生,因此在抗击“非典”初期,一些政府部门不知所措,犹豫不决,不知如何采取果断紧急措施;同时也有一些公民和单位不理解、不支持、不配合政府和有关部门采取的紧急处置措施,这对“非典”的防治工作带来直接的不利影响。
通过抗“非典”斗
争,我们都意识到,行政紧急权力是在特定情况下不得不运用的权力;不采取紧急措施,人民的利益就得不到保障。行政法学者应该研究这种权力形式,应该研究行政紧急权力合宪性、正当性、必要性问题,同时要研究行使行政紧急权力时如何遵循比例性原则、合乎法定程序原则以及权益补救与救济原则等问题。总之,在采取行政强制检查、强制隔离、强制治疗乃至强制解剖、强制火化等行政紧急措施过程中还存在诸多问题,其中既有无法可依的问题,也有虽有立法但立法不够完善的问题,还有已有立法不知运用、不敢运用、不善运用的问题。
最近,有关部门开始抓紧制定《突发公共卫生事件应急条例》并将正式出台,把突发公共卫生事件的报告和处置等一系列问题纳入法制化轨道,这是一件大好事。但笔者认为这还不够,还要把视野放得更宽些,今后要把各类行政紧急权力的研究作为一个重要的宪政课题和行政法课题来抓。特别是在理论探讨方面,我们会发现行政紧急权力运用会引发出其他许多问题。
例如,医疗机构与传染病病人之间的关系不同于医疗机构与普通病人之间的关系。由于传染病防治法以及相关法律的授权,医疗机构在防止传染病蔓延和扩散时期,不但负有收治传染病病人的特别义务,而且有管理传染病病人的特别权力,因此医疗机构与传染病病人之间形成了特别权力性质的特殊行政法律关系。行政法学者应该关心和研究这类问题。
三、各类行政行为的综合运用问题
在这场防治“非典”斗争中,各级政府都充分运用各种手段,采取各种方法来开展工作,从行政法学角度看,林林总总规范性文件在各地出台,各种行政行为纷纭繁杂、琳琅满目。如,在行政检查方面,沈阳市卫生监督所制订了《沈阳市公共场所预防传染性非典型性肺炎监督检查规范》;上海市政府连续发布关于从发生非典病例地区返沪来沪者必须接受医学观察健康检测等通告,行政许可、行政调查、行政征用、行政优惠、行政处罚、行政奖励、行政强制、行政减免、行政补助等行为方式都结合起来运用,取得了明显效果。但总结各地的做法,其中有些做法是否都合乎行政合法性原则还值得研究和总结。
在抗“非典”工作中,我们还看到许多不寻常的行政法现象。如,行政指导方式得到了充分的运用,国家卫生部先后发布了《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》、《传染性非典型肺炎推荐治疗方案》、《公共场所预防传染性非典型肺炎消毒指导原则》,教育部也发出了《关于作好高校离校学生的教育和管理工作的指导建议》等。一方面,行政机关这些指导性意见是经过认真研究的,有些还吸收了专家的意见,具有权威性;另一方面,政府把这些指导性意见告诉群众,如把预防非典的有效的、无效的、不肯定效果的预防方式公之于众,群众是否采用可以由自己判断、自己选择,不把政府的主张强加于群众,对“非典”时期公民的行为具有导向作用,使人们减少受传染的可能,遏止了瘟疫的传染。这种行政指导方式的适当运用在防治工作中确实起到了积极作用。
在防治非典工作中,我们采取了刚性行政行为和柔性行政行为相结合的方针,取得了积极效果。行政法学应该关注行政行为的新方式、新内容、新问题。
四、关于失职、渎职行为的法律责任问题
在防治“非典”斗争初期,有些行政官员缺少责任感,没有尽到应尽的职责。为此,中央采取了果断的人事措施,卫生部长和北京市市长同时被免去职务。在这一工作推进过程中,有些地方和部门的官员也因为管理不到位、防治措施不得力、瞒上欺下、严重的官僚主义等种种失职、渎职行为及时得到了相应处理。事实表明,采取这些内部行政措施是必要而又及时的。因为在非常时期,人民对行政官员的期望很高,政府官员如果在关键时刻不为民着想、不为民谋利,立即就会失去人民的信任,给事业带来严重的危害。因此,追究失职、渎职行为的法律责任是理所应当的。尤其是在抗非典斗争的关键时刻,把“占其位而不谋其政”的领导干部从关键性岗位上撤换下来,对保证防治非典工作顺利开展,具有不同寻常的意义。
但是,什么情况下构成失职、渎职,如何追究失职、渎职行为的法律责任,如何追究直接责任人员的责任,以及如何科学划分直接责任和领导责任,特别是在非常时期和非常情况下如何保证行政人员廉政勤政等问题的解决,还大有学问。我们会发现,我们的行政组织法在这方面还亟待健全,有关的干部人事任免、奖惩、升降制度等都有待完善。
另外,对干部的处理即使在非常时期也必须实事求是、不枉不纵,既不能包庇纵容,也不能任意责罚,也要把他们所犯错误的情节、性质、后果向人民公布,这样才能把干部人事制度中的人治因素降到最低程度,减少后遗症。历史和现实例子都告诉我们,我们在处理行政官员的法律责任问题上还缺少成熟的经验,尤其是关于追究领导人员的领导责任问题还缺少严密的科学的稳定的制度,常常发生畸轻畸重的情况。这是我国行政组织法应该认真研究的重大课题。
五、社会组织在非常时期行政管理中的作用发挥问题
在这次防治“非典”伟大斗争中,广大群众的密切配合和热情支持,是打赢这场“人民
战争”的群众基础。特别是在一些大城市(如上海),一些社区、社会团体、社会组织都动员起来,参与管理,参与监督,把防治“非典”及“非典”传染引发的各种问题解决在基层。中央及时地把广大农村防治非典作为工作重点,各地农村的基层自治组织也纷纷行动起来,形成了防治非典的铜墙铁壁。这是一场考验,也是一场洗礼。社会组织在现代社会管理中的作用愈来愈突出,这既是对民主的推动,其本身又是民主政治发展的结果。令人欣慰的是,政治学界、行政法学界许多学者近年来开始关注社会组织的作用问题。
实际上,处于政府和个别公民之间的非政府组织是分为各种层次的。有些社会组织贴近基层,具有强烈的自治性,主要起配合政府管理的自我管理作用;有些社会组织则具有较强的管理性,它们或是获得法律、法规、规章的授权,或是接受行政机关的直接委托,在社会生活中主要扮演着公共管理的角色。就我国大多数社会组织而言,都有程度不等的两重性,分门别类研究它们在现代社会管理中的作用是一个非常有意义的课题。既要充分认识它们在社会管理中的积极参与和民主监督作用,也要防止其可能发生性质变异、滥用权力等问题。
六、关于行政法的国际化问题
“非典”疾病是跨国界的传染病,不但是中国的灾害,也是人类的灾害,是一种全球性的公共卫生危机。在经济全球化的今天,抗击“非典”成为人类面临的共同挑战和任务。
传统行政法被认为是“国内公法之一部分”,行政法的调整范围通常是限制在国界里边的,但现在情况发生了巨大变化。人类只有借助于联合行动,才能赢得对付资源匮乏、环境污染、瘟疫流行等共同性问题。
卫生问题也早就开始成为跨国界的世界公共卫生的问题。如,国际卫生检疫甚至可以追溯到15世纪。18世纪为防止当时鼠疫的传播,法国等一些欧洲国家纷纷成立检疫站;19世纪初霍乱传入欧洲,各国更加注意联合防范传染病流行,加强联手开展卫生检疫。1951年第四届国际卫生大会通过了《国际公共卫生条例》,1969年第二十二届世界卫生大会作了较大修改以后,更名为《国际卫生条例》,成为各国实施国境卫生检疫的共同行为准则。我国于1976年6月承认该条例,并成为缔约国。1987年5月1日我国正式实施的《中华人民共和国国境卫生检疫法》,完全符合《国际卫生条例》精神,成为保护我国人民和全人类健康的重要法律。可见,由于国际关系的日益紧密,人类共同利益要求各国摆脱行政法的封闭性和狭隘性,互相学习、互相借鉴,成为不可逆转的趋势。
“非典”这种恶性传染病的爆发及迅速传播也是全球化的副产品,是全球生态环境变化的恶果之一。因此,我们一方面要依靠各国、各地区科学家的合作,共同制服病魔;另一方面各国政府间的合作相当重要,国际行政法包括国际卫生行政法的作用不容忽视。最近,国人不但认识了WTO(世界贸易组织)的作用,而且开始认识到WHO(世界卫生组织)的作用,就是一个明证。温家宝总理参加了在泰国曼谷举行的防治“非典”的国际会议也充分表明了这一点。
由此可见,中国行政法(包括卫生行政法)的河流正在流向世界行政法(包括世界卫生行政法)的海洋,并将为世界卫生事业及其规范化作为应有的贡献。今后,我国行政法学界要和其他国家行政法学界更多地交流和合作,包括在公共卫生行政法律管理领域做更多的共同研究,这对全人类的健康和幸福都是有益的。
