[论文关键词]行政法 控权 功能
[论文摘要]本文通过对行政法的概念、传统行政法的基本构成以及我国行政法的基本原理的论述,阐明了行政法的控权功能及平衡目标。
关于行政法的概念,中外理论工作者对此有多种定义,普遍的定义方法有:(1)从行政法的目的出发定义行政法;(2)根据行政法调整对象下定义;(3)根据行政法包含的主要内容下定义。我们认为对于行政法可以从以下几个方面理解:(1)行政法是设定行政权力的法;(2)行政法是规范行政权力如何行使和运用的法;(3)行政法是监督行政权力的法;(4)行政法是对行政权力产生的后果进行补偿的法。
近代社会,行政法一出现就存在一个控权问题。传统的行政法控权理论认为:行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。以此为轴心,它对行政法的一系列基本问题,形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。它在不同国家形成和存在的条件有较大不同,赞成这一核心观念的学者在讨论具体行政法问题时的理论也有相当差异。
行政法传统控权理念曾盛行于19世纪,它的基本构成可以大致概括如下:
1.行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利,制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利。
2.行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查,从而达到其限制和控制行政权的目的。
3.行政权的范围必须受到严格限制,其管理只限于国防、外交、财政、治安等少数领域,最大可能地排斥自由裁量权。这种观念主要包括两个方面。其一,个人自由和自治必须尽可能地予以维护,国家不能过多地干预这个领域。政府只是“执行法律、维护治安和保卫边疆”,“作用于社会绝非政府职能之一部分,人们也不期望立法机关作比维持明晰的、既定的习惯更多的事”;其二,自由裁量权具有专断倾向,行政机关不应拥有或较多地拥有此类权力。
4.行政法治原则包括对一切行政活动的总括性要求——“无法律则无行政”,这个要求非常严格,任何没有法律明确授权的行政行为,都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。
二次世界大战以前,大家认为,管的最少的政府是最好的政府,政府只管理如国防、军事、税收等,其他均靠市场自我调节。
二战以后,特别是60年代以来,世界各国行政法得到迅速发展。西方国家为适应战后垄断资本发展的需要,政府加强了对社会经济生活的干预,那种“管事最少的政府就是最好的政府”的观念以及根据这种观念所实行的控制政府权力的行政法已经不能适应当代垄断资本发展的需要。资本主义自由经济的发展,导致了许多社会问题,如经济危机、通货膨胀、环境污染、失业、犯罪等等,资产阶级政府不得不采用对社会经济事务的积极干预主义。由于政府积极干预社会经济生活,就要求扩大行政权,建立一个强有力的能有效管事的政府。因此,行政法又不得不既授予政府广泛的委任立法权和自由裁量权,同时又要对政府行使委任立法权和自由裁量权加以控制。因此,行政法具有“授权”和“控权”双重功能。
社会主义国家在战后不断发展,目前已进入改革、发展和完善的新时代,行政法不仅强调行政权威、注重行政效率,同时也注重对机构臃肿、职责不清、官僚作风、滥用行政权等异化现象的监督和控制。新时期的行政法不仅是维护行政权威、提高行政效率的管理法,同时也是监督控制行政权滥用的控权法。在中国,由于一个时期里忽视了行政法的监督控制作用,从而滋长了官僚主义作风,甚至在政府某些人中间产生了腐败现象。因此,在当代中国应该特别注重发挥行政法的监督控制功能。当代行政法是建立在一方面强调行政权威,授予政府必要的行政权力,一方面监督控制政府,防止政府滥用行政权力这两块基石之上的,“授权”与“控权”是当代行政法基本问题的两个方面,它们是统一的、平衡的、协调的整体。
建立行政法秩序,保障社会公共利益是行政法学理论基础的中心点,亦即当代行政法学的中心观念,围绕这一中心的“授权”与“控权”理论是当代行政法学的两个基本点。“一个中心,两个基本点”使当代行政法学获得了坚实的理论基础。
法律赋予行政机关及其权力机关主体以行政权力,旨在维护社会秩序和社会公共利益。然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性,因此,必须对行政权力加以监督和制约,从而达到以有效地监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。
根据国家行使行政权的特点和国内外关于行政法基本原理的论述,我国行政法的基本原理可概括为依法行政,其基本内涵为:
1.职权法定。行政机关的职权,在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方政府的职权,必须由法律规定。行政机关的法定职权,一般有两种形式,一是由行政机关组织法规定,大都以概括之语言,划定各机关的职责范围;二是由单行的实体法,规定某一具体事项由哪一行政机关内管辖。实施行政处罚的行政机关,必须是“有处罚权”并在某职权范围内的行政机关。
2.法律优先,或者说法律优位。法律规范在效力上是有位阶层次的。其基本涵义是:(1)在已有法律规定的情况下,任何其他法律规范,包括行政法规、地方法规和规章,都不得与已有法律相抵触,凡有抵触,都以法律为准。(2)在法律尚无规定,其他法规做了规定时,一旦法律就此事项作出了规定,法律优先,其他法律规范的规定都必须服从法律。
3.法律保留。凡属宪法、法律规定的事项,则只能由法律规定;或者必须在法律明确授权的情况下,行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
4.依据法律。行政机关的行为必须依据法律,或者说,必须有法律依据。
5.职权与职责统一,这是行政机关行使职权的一个重要原则。职权就是法律、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力,它与公民的权利不同。
另外,我国行政法基本原理还体现了两个基本原则。第一,立法优先的原则,是指法律保留就人身自由、国防建设、外交活动等重大问题,由立法机关保留决定权。行政机关按法定程序来行使正当权力,同时,当事人也有权知晓自己的权力。对当事人增加了许多责任,加强了对行政机关的监督力度。
第二,责任行政的原则,相关的有救济制度,就不当非法的责任的承担提出了一些要求,对不当的有权作出纠正,这样一来,使得行政机关在行使行政权时,能够有所顾及,从而,具体体现了行政法的控权功能。
近几年,国内学术界从不同的角度、不同的层面提出了多种关于行政法理论基础的学说,譬如控权论、新控权论、管理论、为人民服务论、政府法治论、公共利益本位论、公共权力论、平衡论等,可谓百家争鸣。这有助于理论界全面认识现代行政法理论基础,亦有助于在分析基础上推动真正的理论基础的确立。笔者认为:控权是方法,平衡是目标;控权是平衡指导下的控权,平衡是只有通过控权才能实现的平衡。
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