论文摘要 行政处罚作为行政执法的一种重要形式，一方面它可以实现对公民合法权益的保障，另一方面一旦使用不当，它又会造成对行政相对人权益的侵害。现行行政处罚体制存在的弊端随着行政法治的发展而不断暴露，一些制度已经落后于法治行政的观念。因此，有必要对行政处罚的相关制度进行完善，完善行政处罚主体制度、听证制度及强制执行制度，以促进依法行政的顺利开展，保障行政处罚领域内的基本人权。
论文关键词 行政处罚 问题 对策
在日常生活中，行政权比立法权及司法权更贴近群众，更广泛、更直接的对公民私权利产生影响。作为一种国家公权力，行政权是最有可能侵害公民私权利的权力，而行政权的行使又离不开行政处罚，因此，行政处罚的违法或不当使用很可能造成对公民合法权益的侵害。在我国，行政处罚往往是与其他行政权结合在一起而进行的，行政处罚制度集中展现了我国行政法治化的发展程度。我国现行的行政处罚制度集中体现在《行政处罚法》中，这一法律为行政处罚的正确开展提供了法律基础，但是同时我国的行政处罚制度仍存在一些问题和弊端，从而使行政处罚饱受诟病。
一、我国行政处罚制度建设及其成效
（一）行政处罚概述
所谓行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。行政机关承担着维护社会行政秩序、保护群众利益的重任，而行政机关行使行政权、履行职责的一个重要方式便是行政处罚的运用。在行政处罚作为行政执法的手段，在现实生活中有着普遍而广泛的使用。在社会转型时期，各类社会矛盾频发，而行政处罚的大量存在就是处于对违法行为制止与制裁的需要，也是为了实现行政管理及维护社会稳定和谐的需要。
（二）我国行政处罚法律规范
目前对行政处罚进行规定的法律规范主要包括一般行政处罚法，即1996年《行政处罚法》及特殊行政处罚法，即散见于各法律法规中涉及行政处罚的规定。《行政处罚法》在行政法的发展史上具有历史性的意义，也是指导行政处罚行为的主要的法律法规。这一法律对实施行政处罚的主体进行了限制，规定了行政处罚听证制度，确立了罚款收缴与罚款决定分离的制度，规定了行政处罚的法定程序，还规定了当事人相应权利及行政机关的义务。
（三）我国行政处罚制度取得的成效
作为一个传统的人治国家，我国在法律法规不断丰富完善的过程中，也逐步实现了行政行为的法治化。行政处罚制度随着《行政处罚法》的出台，也取得了突出的成效，不仅实现了对违法行为及违法相对人的惩戒，也实现了对行政秩序的维护，更体现了对行政执法者行为的约束和规制。
二、我国行政处罚存在的问题
（一）行政处罚实施的主体混乱
我国现行的《行政处罚法》对行政处罚的执罚机关作出了规定，但在实践中，执罚机关混乱、行政处罚机构众多、职能不够清晰明确的现象仍然广泛存在。目前，我国许多部门规章及地方性法规都对行政处罚作出了规定，一些规定甚至超出了法律、法规规定的范围和内容，与上级立法的本意不符，法律规范之间的冲突矛盾突出。一些地方部门甚至在没有法律依据的前提下自设行政处罚，从而导致一部分本不具备执罚权的机关变相取得了行政处罚的权力。立法中强调“条条管理”导致实践中，行政执法部门过多、过乱已经成为不争的事实。执法部门的庞杂又导致行政处罚交叉、重叠，“大盖帽满天飞”，甚至不同执法主体之间也常常产生执法冲突。行政处罚主体多，但是又过于分散，每个单独的执罚部门又常常人手不足，行政处罚的效率大大降低，行政处罚的作用也大打折扣。行政部门出于趋利避害的考虑，对于执法困难、难度高，受益小的行政处罚，各执法部门之间互相推诿、互相扯皮，消极处罚，甚至导致无人处罚，而对于受益高的行政处罚项目，各执法部门将其作为财政收入的主要来源，在罚款数额标准制定上随心所欲，极不统一，乱收费、滥罚款的现象十分普遍。各执罚部门之间对于这种含金量高的处罚项目，又“争着罚”。
（二）行政机关行使行政处罚决定权，导致行政权力膨胀
行政处罚作为一种处罚行为，是对公民或组织人身财产权利的剥夺，属于一种特别的行政决定权。在国外，带有处罚性质的特别行政权范围较小，多数违法行政法的行为都是通过司法权来进行限制和处罚，法院是实行行政处罚的主要机构。而按照我国的法律传统，行政处罚的权力由行政机关行使，对行政机关的权力制衡不足，导致行政机关的权力有扩大和膨胀的嫌疑。
（三）行政处罚听证制度的欠缺
对行政处罚听证制度的规定是我国《行政处罚法》的一大进步，而这一规定仍存在不足，真正在实践中发挥的作用有效，其原因就是行政处罚法的规定限制了听证的范围和作用。《行政处罚法》第42条规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
（四）行政处罚强制力不足阻碍了行政处罚作用的发挥
我国行政权力与司法权力相比，具有明显的指导性及劝导性，而强制力不足。行政强制权的缺乏导致行政处罚的作用难以得到有效的发挥。在实践中，一些行政相对人在面对行政处罚时，往往采取种种抗拒措施，拒绝向行政机关提供相关材料、信息，拒绝行政机关的检查和调查，成为行政处罚的障碍。而行政机关在行政处罚过程中面临这些问题时，难以采取合法有效的程序和途径来解决，导致行政处罚的作用难以有效发挥。此外，在对行政第三人的权利救济中，仅仅依靠行政处罚也难以实现对第三人合法权益的维护。虽然法律规定了在一些对行政第三人的行政保护中，除了行政处罚还可以对涉及民事赔偿的部分作出处理，但由于缺乏法律强制力，导致这种规定发挥的作用有限。
三、完善我国行政处罚制度的建议
（一）改革“一元行政制”
目前我国行政处罚存在种种问题的根源就是我国的“一元制、分散型”的行政处罚机制。一元，导致行政处罚的范围狭小、强制力不足，而分散导致行政处罚的主体混乱。对我国行政处罚体制的改革，必须立足于我国的国情，同时又要借鉴西方发达国家处罚主体与处罚程序司法化的特点，构建我国的“二元主体制”行政处罚机制。行政处罚的主体不仅包括行政机关，也要包括法院这一司法机构。在我国现阶段，将行政处罚权的大部分交给法院显然是不现实的，可以在原有的行政处罚的基础上，增加行政刑罚。一些重大的行政处罚行为，如劳动教养处罚权及巨额财产处罚权，可以由法院来实施，以增强处罚的强制力，逐步实现行政处罚的司法化。
（二）完善行政处罚主体制度
1.相对集中行政处罚权的进一步完善
相对集中行政处罚权及综合执法的实现，需要对目前行政机关、行政主管部门的行政执法与执罚权进行重新分配，将各行政主管部门的一部分执罚权交给综合行政执法机关，由其独立行使行政执罚权，实现一家执法。综合行政执法在实践中面临的问题集中体现为各部门的利益冲突，而协调处理好各部门之间的利益，实现上下级及不同执罚部门之间的利益平衡，才能为综合行政执法提供良好的基础。此外，还应赋予综合行政执法机关应有的地位，严格按照国务院的规定来进行机构及人员的配置，方便综合行政执法机关行政处罚活动的展开。
2.处罚权由行政机关向司法机关过渡
在法治原则及保障人权的要求下，对行政处罚实施主体进行改造是一种必然。行政处罚的不断完善需要将行政处罚权由行政机关向司法机关转化，对违法行政法律及行政秩序的违法行为的处罚，应该主要由法院这一司法机构来进行，而由行政机关辅助实施。但在我国目前的现实情况下，将行政处罚权转移到法院不是一朝一夕可以实现的，需要逐步进行。现阶段可以考虑将一些重大的行政处罚的决定权由法院来行使，而由行政机关行使追诉和检控权。随着法制的不断进步和完善，行政处罚的实施权应该逐步向法院转移。
（三）完善行政处罚听证程序
1.拓宽行政处罚听证的范围
从行政处罚的立法本意来看，行政执法机关在进行重大的行政处罚时，行政相对人有权请求听证。而现行的《行政处罚法》对行政处罚听证范围规定的过于狭窄，对于拘留、没收、劳动教养的听证程序等没有规定。拘留是涉及人身自由的处罚，而没收则是针对公民私人财产权的处罚，劳动教养也是对公民人身自由的限制，因此，这些都应该属于重大行政处罚的范围，应该将其纳入到行政处罚听证中去，以扩大行政处罚听证的范围，实现对行政相对人合法权益的保障。
2.确立案卷排他性制度
所谓案卷排他性制度，是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的或者未论证的事实作为裁决依据的制度。这一制度是行政处罚听证发挥作用的保障。只有将行政处罚听证的记录作为行政处罚的直接、唯一的依据，才能真正使行政处罚听证发挥作用，才能真正保障行政相对人的合法权益，避免行政处罚听证流于形式。我国行政许可法已经规定了听证记录的法律效力，确立了案卷排他性制度，在行政处罚听证中也应体现这一制度，明确规定“行政处罚的决定必须依据行政处罚听证记录的材料而制作。”
3.完善行政处罚听证主持人制度
从职能分离的角度出发，我国行政处罚法规定了行政听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。行政处罚听证主持人是行政处罚中一个比较重要的角色，能够独立行使行政处罚听证主持权，对行政处罚听证产生重要影响。而我国现阶段的行政听证主持人制度仍不够规范，法律并没有明确听证主持人的职责和相应的权利，因此有必要建立并完善听证主持人制度。不仅要赋予听证主持人完善的职权和职责，而且从长远来看，可以设立专门的行政听证机构，使行政听证及行政听证主持人都脱离出行政机关的管辖和控制，确保其独立性，使行政听证更公正。
（四）完善行政处罚强制执行机制
目前行政处罚已经具备了初步的强制执行机制，实现了行政处罚的罚款决定与罚款收缴相分离的制度与行政处罚强制执行制度。但行政处罚与司法权相比，强制力仍然不够，对行政相对人难以产生有效的震慑作用。从国外的相关实践来看，各国都在寻求多样化的行政处罚强制执行手段，例如日本的授益行政行为的撤回、违法事实的公布、给付的拒绝等方式，使行政执行更具有强制力。我国在完善行政处罚机制时，也应考虑采取多样化的强制手段，增强行政处罚的法律效力，维护行政处罚的权威性，减少行政违法行为，实现对各方权益的维护。
随着社会主义民主法治建设的不断深入和发展，行政法治化的进程也在不断加快。行政处罚作为行政执法的一种重要形式，一方面它可以实现对公民合法权益的保障，另一方面一旦使用不当，它又会造成对行政相对人权益的侵害。现行行政处罚体制存在的弊端随着行政法治的发展而不断暴露，一些制度已经落后于法治行政的观念。因此，有必要对行政处罚的相关制度进行完善，完善行政处罚主体制度、听证制度及强制执行制度，以促进依法行政的顺利开展，保障行政处罚领域内的基本人权。
