论文摘要 政府信息公开案件在行政诉讼案件中所占的比重逐年攀升，其司法审查实践存在诸多不足，本文就政府信息公开案件司法审查制度的相关问题及完善提出了自己的建议。
论文关键词 政府信息公开 行政案件 司法审查
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）施行至今，法院受理和审理的政府信息公开案件“增势异常迅猛”。然而，由于政府信息公开制度及其司法审查实践、立法以及学理研究等方面的不足，使得通过司法审查推动政府信息公开的效果大打折扣。本文试从以下几个方面，为我国政府信息公开案件的司法审查制度的完善提出建议。
一、政府信息公开案件的受案范围
受案范围是政府信息公开案件成立的前提，决定了人民法院能够对哪些政府信息公开行为进行司法审查。《条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该规定确立了政府信息公开案件的受案范围，同时也应着重考虑以下两个因素：
（一）具体行政行为
对《条例》中的“具体行政行为”不能笼统地将其限定为行政法律行为，否则政府信息公开行为作为典型的行政事实行为，将被大量地排除在司法审查的范围之外，从而违背了《条例》的立法宗旨和建设现代法治政府的内在要求。
（二）合法权益
笔者认为，作为一部行政法规，《条例》并没有将“合法权益”局限在人身权和财产权方面，相反，从其第一条“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息……”的规定来看，这种权利显然超出了人身权和财产权的范畴，应归属于世界范围内公认的基本人权之一，即知情权（therighttoknow）。依据《行政诉讼法》第十一条第二款关于“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，当该项权利受到侵害时，可以提起行政诉讼以求得救济。
二、政府信息公开案件的原告资格
除受案范围外，由于受“不告不理”原则的制约，原告资格的确定成为人民法院启动政府信息公开案件司法审查的又一前提。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条的规定，政府信息公开案件原告资格的取得，需具备以下几个条件：
（一）起诉人是公民、法人或其他组织
这是基于行政诉讼对当事人行为能力和诉讼能力的要求而设，《条例》的这一规定与《行政诉讼法》、《解释》，甚至民事诉讼法的规定并无不同。但是外国人、外国组织和无国籍人能否成为政府信息公开案件的原告，则应结合《行政诉讼法》和《条例》的相关规定来确定。根据以上两个规定，对于外国人和外国组织向我国政府申请获取政府信息以及提起行政诉讼，规定为根据国际法规定的原则，按照对等的原则来进行处理。因此，外国人和外国组织可以成为政府信息公开案件的原告。
（二）起诉人认为政府信息公开行为侵犯了其合法权益
根据《条例》的第九至十一条、第十三条、第二十三条规定，能够成为政府信息公开案件原告的主体主要有三类：第一，认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的第三方；第二，向行政机关提出公开政府信息申请的申请人；第三，认为行政机关应主动公开政府信息却不公开而提起诉讼的人。
笔者认为，虽然国外立法实践趋向于对原告资格不设限制，但从我国政府信息公开的司法实践考虑，应就本该主动公开而未公开的政府信息不服而提起诉讼的原告资格加以限定。此举借鉴美国的做法：“应在联邦登记上公布的文件和行政机关应主动公开的文件，行政机关违反法律规定，公众请求公开起诉时，限于受到不利影响的人。”
三、政府信息公开案件的审理方式
传统行政诉讼根据《行政诉讼法》第四十五条之规定出发，确立“公开审理为原则，不公开审理为例外”的审理方式。然而，政府信息公开案件，特别是行政机关以涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私为理由拒绝公开相关政府信息的案件，该政府信息是否构成国家秘密、商业秘密或个人隐私往往成为案件争执的焦点，在现行审理方式的规则下，即使不公开审理，也不能避免本应不予公开的信息因证据交换、当事人质证等程序的实施而出示给原告，使司法审查程序成为原告获取信息的渠道，从而使《条例》不予公开的规定落空。因此，如何在审理中采取恰当的方式对这一争执焦点做出司法审查及判断，就显得至关重要。
（一）美国：法官不公开的审查
美国法院在针对情报自由法的司法审查中，对行政机关主张保密的文件，可以适用不公开的审查。美国法院对于此权力行使非常慎重，其做法显然是建立在法官具有极高社会地位和威望的司法环境基础上的。
（二）日本：由第三方机构进行审查
根据日本《行政事件诉讼法》和《信息公开法》的规定，法院不能在审理中对政府文件进行秘密审查，而是根据一个第三方机构——信息公开审查会的审查结果进行司法审查，其针对行政机关的咨询展开调查和审议，出具该政府文件的信息是否具有秘密性质的意见并说明理由。审查会的审查秘密进行，其调查审议程序不公开，且任何人不得要求审查会公开该被出示的行政文件。日本通过设置一个第三方机构进行秘密审查的方式，为法院建起了一道保持中立的隔离墙。
（三）美、日审理方式对我国的启示
1.鉴于我国《条例》的法律位阶较低，短时间内难以出台位阶较高的法律，可通过最高法院司法解释的方式，在不改变现行“公开审理”原则的制度框架下，构建“不公开审查”审理制度。
2.修正最高院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，对该规定尽快作出补充，排除政府信息公开案件司法审查中“证据须当庭出示，并经庭审质证”规则的适用。
3.从国家层面上仿行日本的作法，从机构设置上加以完善。鉴于当下我国法院和法官的社会公信力不高，承受的社会压力日渐加重的现实，设立相对独立审查委员会专门从事涉密审查，无疑是一种有效易行的办法。
四、政府信息公开案件的举证责任
在我国的行政诉讼中，被告行政机关负有举证责任。政府信息公开案件中，除了对被告的不作为行为，根据最高院司法解释的规定，原告应当就证明其提出过申请的事实承担举证责任外，其他情形均应由被告承担举证责任。但是，具体到以下几种情形的举证责任分配时，应特别注意：
（一）被告主张原告申请公开的政府信息不存在
根据证据学原理，对未发生或不存在的事实无需承担举证责任。而《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（法释〔2011〕17号）》（以下称《17号规定》）虽然未就此作出直接规定，但第5条实际上是将“政府信息不存在”规定为拒绝公开的一种情形。笔者认为，应当充分考虑举证的可能性、举证能力的不平衡性和信息的不对称性，将举证责任分配为被告承担主要的举证责任，原告承担补充证明责任。
（二）被告主张原告申请公开的政府信息属于免除公开的范围
从《条例》相关规定来看，属于免除公开范围的信息仅有国家秘密一项。《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见（国办发[2008]36号）》（以下称《国办36号文》）则将这一情形扩大为属于国家秘密或公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。（但对于“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息”的认定，并没有予以明确。因此，必须进一步明确相关法律法规，否则司法审查将面临无法可依的尴尬局面。
（三）被告主张原告申请不属于“三需要”
在实践中，许多行政机关依据《条例》第十三条及《国办36号文》第十四项之规定，以申请人不能证明其申请公开的政府信息属于自身生活、生产、科研特殊需要（以下称三需要）为由而拒绝公开，从而引发诉讼。笔者认为，是否符合三需要，既非原告资格问题，也不属于举证责任问题，应当将三需要与原告资格、受案范围等综合起来考虑，以防止拒绝公开权滥用，同时杜绝诉权滥用。
五、政府信息公开案件的判决方式
根据《行政诉讼法》和最高院司法解释的规定，我国行政判决包括六种方式：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、驳回诉讼请求判决和确认判决。在政府信息公开案件中，应区别信息公开行为的不同情况，采取相应的一种或几种判决方式。
（一）撤销判决
撤销判决，主要适用于应当公开而拒绝或部分拒绝公开的情形，且通常与履行判决一并适用。《17号规定》第九条规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被告不予公开的决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
（二）履行判决
根据《17号规定》的第九条、第十条，以下情形，应当采用履行判决：
1.应当公开而拒绝或部分拒绝公开的；
2.公开不符合申请人要求的内容和法律法规规定的形式的；
3.不予公开的政府信息内容可以作区分处理的；
4.应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的；
5.逾期不予答复的。
（三）确认判决
就政府信息公开案件而言，对如下几种情形可以考虑适用确认判决：
1.对已公开的信息予以撤销、重做没有意义的；
2.对拒绝公开或拖延答复责令限期公开没有意义的；
3.公开信息侵犯第三方商业秘密、个人隐私，恢复原状不可能的；
4.应当更正而未更正，判决更正没有意义的。
（四）驳回诉讼请求判决
根据17号规定第十二条，有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
1.不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
2.已向公众公开，且被告已知获取方式和途径的；
3.起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
4.反对信息公开理由不成立的；
5.要求更正政府信息记录理由不成立的；
6.不能合理说明申请获取政府信息系根据三需要，且被告据此不予提供的；
7.无法按照要求形式提供，且已通过安排查阅、提供复制件或者其他适当形式提供的；
8.其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
需要强调的是，由于政府信息及其公开的纷繁复杂性以及人们对政府信息公开要求的多样性，在司法审查的实践中，应注意根据案件的具体情形，科学合理地适用一种或几种判决方式以维护审判的公正性，促进行政纠纷的实质性解决。
