论文摘要 当前行政不作为和行政乱作为并存，推进以有限政府为导向的政府职能转变，从一定程度上讲是解决行政乱作为的根本之道，但这也使得对政府行政不作为的复议面临着一些新的问题和困境。为了充分发挥行政复议的优势来解决相关行政不作为复议的事项和保障人民的合法权利，行政复议机关在行政不作为复议中应该摒弃将行政不作为复议等同于作出复议决定书的简单思维，要以解决实际问题从而维护当事人合法利益为出发点，并增加主动性、说明性、注重国法和情理的结合。
论文关键词 行政不作为 复议 政府职能转变
一、行政不作为现状及政府职能转变
（一）行政不作为和乱作为并存
2008年我国爆发了震惊全国的三鹿牛奶事件，这一事件对我国奶制品行业乃至政府形象在一定程度上都造成了负面形象。纵观整个三鹿事件，发现早在2004年的时候就发现了三鹿奶粉存在问题，并且在2008年3月就出现了关于三鹿奶粉会导致尿结晶和肾结石的情况的投诉。但是直到案发的2008年下半年，长达数年的时间三鹿一面面临投诉一面高歌凯进，不得不说相关政府部门的行政不作为起到了巨大的推手作用。从我国最高人民法院公布的资料来看，行政不作为案件呈明显上升趋势，这类案件不仅涉及到一般社会治安，行政许可，行政处罚等领域，还涉及到行政管理领域，其中包括土地矿产、国有资产、城市规划、教育、网络、知识产权等50多个行政执法部门。众所周知，由于传统和现实的原因导致行政诉讼只占行政争议的很少部分，所以在实际生活之中行政不作为的想象要远远严重与最高人民法院公布的资料。
与行政不作为行对应的是行政乱作为的现象，并且行政不作为和行政乱作为往往是孪生姐妹，同一件行政争议往往即伴随着政府的行政不作为又有政府的行政乱作为。这方面的典型事例就是陕西商洛市镇安黄金矿业特大溃坝案、陕西府谷县小铁厂案，这些案件既有政府腐败的乱作为又有有令不行、有禁不止的不作为行为。
（二）政府职能转变及其对行政不作为的新挑战
当的十八大报告提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”同时习近平总书记在最近的讲话中一再提出要将权力关进笼子。《国务院机构改革和职能转变方案》中提到“按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障。”这些都表明我国目前进行的政府职能转变是一种以有限政府为导向和目的的转变。这种转变是一个国家走向法治的坚实步伐，对于解决乱作为具有根本性的作用。但是在这个转变过程中，对于行政不作为的复议提出了新的挑战，因为我国从全能型政府走向有限政府就意味着一些原本属于政府管的事情现在应该放权——不再由政府管理，对于那些已经习惯全能型政府提供“帮助”或者以前从全能型政府获益的人由于观念一时还没有完全转变就必然会认为政府“行政不作为”。
二、对行政不作为申请复议的优势
对政府行政不作为的救济方式主要有诉讼和复议两种方式，由于行政以及行政机关本身的特点，使得对行政不作为行为采取复议的方式具有以下几个方面的独特优势。
（一）程序简便、符合行政的效率原则，有利于解决争议和降低成本
在行政不作为情况下，相对人寻求救济的目的不只是对行政不作为行为本身违法性的确认，主要还在于希望得到相应补救。同时行政复议在对行政行为进行合法性审查的同时，还可以对它进行合理性审查。行政诉讼既要收取相关的诉讼费用，又要进行开庭等一系列的程序，审理的时间就很长。因此，从某种意义上说，在行政复议能够得到进一步完善从而能够发挥应有的功能的情形之下，行政复议应当能为当事人提供更加周全、有力和及时的救济，这样也能够减少法院的诉讼负担。
（二）行政机关内部垂直系统上下级关系有利于监督和行政案件的执行
当前，我国对于行政不作为的监督主要有一下几种方式：人大监督、行政监察、行政诉讼、行政复议以及社会舆论监督。相对于其他监督，由于被申请复议的行政机关与复议机关之间一般存在着行政监督关系，使得行政机关之间更容易理解及判断行政不作为是否违法，同时行政复议可以对几乎全部的具体行政行为和部分抽象行政行为进行监督，并且行政复议是在行政系统内部进行监督，这样可能要比其他方式的监督更加知情、更加准确及更加内行。因此，行政复议是行政机关的上级进行的再一次的审查，能及时地纠正行政机关作出的错误的决定，这样不仅提高了行政机关的工作效率，而且也维护了行政机关的权威和形象。
（三）由精通业务的行政人员作出，适应行政案件的专业性特点
行政不作为涉及到的行政争议大多具有相当强的专业性以及技术性，这一特点就决定了司法在行政诉讼要保持必要的谦抑性，即尊重行政机关的专业性和技术性。然而行政复议机关多是被申请机关的上级机关，其充分了解行政运行规律，因而在调查取证和认定事实方面要比行政诉讼容易得多。同时，行政复议机关的人员不论是在政策法规的了解上还是在业务的熟悉上来讲，都比行政审判人员更具专业性，更能够对行政不作为的案件作出及时、准确的评价和处理。
三、行政不作为复议的具体建议
（一）总体思路
首先必须明确对行政不作为进行复议的目的不仅仅在于确定司法的权威而重点在于解决实际问题。在以前很长一段时间内，对行政复议（当然包括司法）的理解都是机械的按照法条作出决定书，把行政复议等同于作出复议决定书，这样的做法表面是严格依照法律从而维护司法的权威。但是在实际情况下，由于这种机械的做法导致作出复议决定了事情却还在的情况大量的存在，既损害了行政复议和行政复议机构的权威，更加重要的是人民的合法权利没有得到维护。所以，在对行政不作为进行复议的时候，不能仅仅是作出一纸行政复议决定书，重点在与在复议决定之时就利用行政复议相对于行政诉讼等的优势保证复议决定书的执行以及人民群众对于复议决定书的信任和理解，从而到达复议作出即矛盾化解的效果。
对行政不作为进行复议时有一个及其重要的问题需要考虑那就是国法和情理相结合的问题。国法和情理都是规范人民行为的重要方式，在中国这样一个社会中情理在很大程度上比法律更能为人民所接受，在中国的历史上，法律与礼是长期结合在一起的，费孝通先生曾经说过“从基层上看去，中国社会是乡土性的……法律是无从发生的”。法律与情理虽然表现形式、调整侧重点不同，但是也有很多的共同点，陈忠林教授曾经说过“任何精神正常的人，都只可能由一个社会普通民众所普遍认同的常识、常理、常情来规范自己的日常行为……任何法律规定，都只有在其内容为普通民众所理解的情况下，才可能成为指导公民行为的规范……否则法律将沦为践踏公民自由的工具”由此可以看出，如果在对行政不作为进行行政复议的实践过程中违背情理那么复议的效果和人民的接受程度都是大打折扣的。这就要求在行政复议的过程中，在法律允许或者法律出现漏洞等情况之下，充分发挥情理的作用，采取人民群众最能接受的方式和方法进行复议和作出行政复议决定，做到国法和情理的相融，从而到达复议良好的法律效果和社会效果。
（二）具体建议
1.对由于政府职能转变导致的原本应该作为现在不应该作为事项的复议
政府职能转变总体上表现为构建有限政府，即要求政府必须限制自己的权力，政府应该从市场能够自发调节和人民及社会能够自主管理的领域退出来。在政府职能转变这样的大背景下就必然会出现许多原来政府应该管而在政府职能转变后政府不再管同时也不应该的事项，由于我们曾经长期处于一种全能政府的状态，对于这类事项人民出于习惯思维仍然会希望和要求政府作出一定的行为而申请行政复议。面对这种情况就不能单单是作出一纸维持的行政复议决定书，而是应该耐心和详细的给复议申请人解释相关的规定，同时告知其应该采取的救济途径并在可能情况之下提供必要的帮助。如果同类情况在当地较为普遍，为了解决问题维护人民权利，行政复议机构可以建议当地行政机关适时的采取行政指导的方式来帮助人民实现其权利。
2.对行政机关应该作为而没有作为事项的复议
对于这种思想的复议决定没有任何问题，应该要求相应的行政机关作出一定的行为。前面论述到行政复议相对于行政诉讼有一个巨大的优势在于行政复议机关一般为被申请复议机关的上级行政机关，这样行政复议机关作出的决定书相对行政系统之外的司法机关作出的判决书更加具有可执行性。所以在这种情况之下，行政复议机关要充分利用这一优势，将相应的对复议决定书的执行情况列为监督和考察的项目，做到行政不作为复议决定作出也就能够保证被申请人机关能够保质保量的履行期相应的义务。
3.对行政机关应该作为但是作为已无现实意义事项的复议
在行政不作为复议的时候会出现一种非常特殊的情况，那就是申请人申请要求行政机关履行一定法定义务具有充分的法律依据和理由，但是由于对该事项的履行具有一定的时效性，现在判处履行已经没有了现实意义的事项，比如要求在大街上被人殴打的时候路过警察视而不见。在这情况下，由于侵害已经实际且不可逆的发生，要求行政机关再履行相应的义务已经失去了现实意义。通常情况之下，对于这种事项的行政不作为复议都是作出确认行政机关的行为违法的复议决定书。这样对于行政机关的行为起到了监督的作用，但是对于申请人合法权益的保障却收效甚微，很有可能导致新的矛盾。所以，在面对这种情况的时候行政复议机关在确认被申请行政机关行为违法的同时还应该一道要求被申请行政机关对申请作出一定的赔偿，如果存在直接侵害人的情况还应该要求被申请人机关在法律范围内帮助申请人维权。
