论文摘要 1883年美国颁布了《彭德尔顿法》，至今已经历了一百多年的发展，使美国的公务员制度成为世界的典范。虽然英国是世界上最早确立国家公务员制度的国家，但是美国的公务员制度建立阻力小，发展较快，且经历了两次重大的改革，使其更具有研究和借鉴意义。我国的公务员制度建立至今不到二十年时间，仍有很大的发展空间，因此吸收借鉴美国公务员制度中的优点，对完善我国公务员制度具有重要意义。
论文关键词 公务员制度 美国 启示
美国是联邦制的代表国家，实行严格的三权分立制度，其立法、行政和司法机关是完全独立的，因而形成三个不同的体系，互相牵制。美国的公务员是指在美国各级行政机构中执行公务的人员，但当中并不包含军队、司法和立法部门，这与我国的公务员概念有所不同。美国的公务员由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行统一的管理。
在美国，公务员不仅包括政府部门的行政人员，还包括警察、清洁工、邮递员、消防员以及大学教授等等，即凡是在政府领取工资的都可以视为公务员。但立法、司法部门以及军队的工作人员都不在公务员的范畴之内。对于公务员和政府之间的关系，可以用“雇员”与“雇主”的关系来形容。美国的公务员与国家之间的关系是一种雇佣契约的关系，是双方合作意愿的结果，且双方法律地位平等。公务员不仅要对“雇主”负责——也就是政府，更要对“顾客”——即美国民众负责。
一、美国公务员制度的历史沿革
在1789年至1883年期间，美国并不存在所谓的公务员制度，在这段时期实行的是“政党分肥制”，也就是行政人员的职位是执政党及其同盟者之间利益分配的结果。但是实行该制度的后果是政府工作效率低下、人民权益得不到保障、行政人员服务于经济发展、缺乏责任感。同时，由于缺少相应的监督监督，导致官员腐败的现象得不到控制。
1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，该法案是由乔治·彭德尔顿提出，因此也称《彭德尔顿法》。该法案标志着美国文官制度的建立，奠定了美国公务员制度的基础。法案中规定：“建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官（公务员）参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。”该法案可视为是美国现代公务员制度的起源，当中确立了很多一直沿用至今的重要原则性规定。
但是随着该制度的发展，《彭德尔顿法》中存在的一些弊端日趋明显，如政府机构臃肿、管理程序复杂、效率低下等。因此在1978年，美国颁布了《公务员制度改革法》，此部法律规定了政府人事工作应遵循的九条功绩性原则，对高级行政职位设置、人事管理、功绩工资、公务员考核和处分做出了重大改革。这次改革废除了联邦政府统一的政府绩效鉴定制度，取而代之的是由各联邦政府机构自行制定适用本机构所有雇员的新绩效评定制度。因此1978年的改革也被视为是美国公务员制度史上又一次具有里程碑意义的改革。
从1993年至2000年，美国发生了一场持续8年的著名的“重塑政府”运动，联邦政府进行了包括“重塑人力资源管理”的公务员制度改革等一系列改革运动。改革的主要内容涉及职位分类、雇用、薪酬、绩效评估等多方面，改革的主要目标是：由过程导向转变为结果导向、由集中管理转变为授权管理、由刚性管理转变为弹性管理、由服从性管理转变为激励性管理，也就是说：政府各部门都以在职责范围内的贡献来评价工作质量和效率；政府给予各部门管理者必要的人事决定权，使之拥有更多自主管理的职权；政府行政机构及管理者在适用人事规则时，应注重弹性和灵活性；通过综合运用各种激励制度，来取代强制的控制工具，使被管理者在激励中实现工作目标。如果说“重塑联邦政府”是美国历史上持续时问最长、最成功的改革，那么“重塑人力资源管理”就是美国公务员制度自建立以来，持续时间最长的重大公共人事改革。
在进入21世纪，美国联邦政府继续推行管理议题的公务员制度改革，通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度向现代化的转型，使之成为一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。
二、美国公务员制度的主要内容
（一）公务员的分类制度
美国是职位制职位分类的典型国家，也就是以同工同酬为原则、以工作绩效为依据，对不同类型的工作进行分类。1923年，美国国会通过了《职位分类法》，使职位分类以法律的形式最终确定为美国公务员的分类方式。1978年10月，美国国会通过了《文官制度改革法》，在公务员的职位中新增设置了“高级行政职务”，并对高级职务文官实行“级别随人”的工资制度，同时也扩大其流动机会和范围，在一定程度上修补了强调“专才”的公务员制度原则。
（二）公务员的管理体制
美国以典型的部外制管理体制作为公务员管理体制。1978年通过的《文官制度改革法》中，规定联邦人事管理总署、功绩制保护委员会、劳工关系局这三个部门作为公务员的主管机构，独立于政府之外，由总统提名行政长官，再由国会参议院表决通过而产生。其中，联邦人事管理总署负责录用、培训、考核、晋升等人事管理工作，它直接对总统负责，是一个地位较高的独立机构；功绩制保护委员会主要负责保护功绩制的正确贯彻执行、受理公务员的诉讼条件等；而劳工关系局主要协调政府于雇员的关系，监督劳工政策等。
（三）公务员的考试录用制度
美国对于公务员的录用，首先强调人才的“适合性”，也就是被录用的公务员在能力和品德方面都要满足职位的要求；第二就是强调“忠诚性”与“安全性”，规定相关职位不能聘任亲属；第三个原则就是在重视考试成绩的同时，兼顾“弱势优先”和优待退伍军人的原则。美国公务员的考试中，除了有各国家通用的笔试和面试外，还重视实际操作的考试，这也是为保证人才的实用性和适用性。
（四）公务员的退休制度
美国的公务员制度始建于1920年。公务员的退休方式有四种：自愿退休，强制退休，残病退休和延迟退休。退休金的来源也是四种，在职期间扣除6.5%的工资作为退休保险基金，在职机关提供6.5%的工资作为福利基金，政府预算中的专款，以及以上三项款项存入银行的利息。公务员的退休制度是保障公务员权益的关键环节，起到了稳定、激励、更新公务员队伍的重要作用。
三、美国公务员制度对中国的启示
（一）完善法律体系，建设有中国特色的公务员法规框架
美国实行公务员制度至今已有100多年的历史，是在英国文官制度的基础上，经过多次调整和改革而形成的。美国的公务员制度体系是由国会颁布的公务员法、总统发布的公务员相关法令和政府人事管理机构制定的具体规章制度，这三层次构成的。经过这三个层次的机构不断颁布法律法规对公务员制度进行完善，使得美国的公务员法律系统得到了制度保障。因此美国不仅是资产阶级民主政治发展比较完善的国家，也是资本主义国家中公务员制度发展比较完善的国家。
我国公务员制度建设起步晚，还没有形成完整的公务员总法，法律体系还待完善。因此我国也应效仿美国的三层结构：首先由全国人民代表大会制定一个综合统一的《国家公务员法》。其次是由人事部门制定相关的单项法规。另外可以由地方人大及常委制定执行性法规，对当地的公务员起具体的约束作用。通过以上三个层次的若干法规，由高到低，层层细化，最终形成有中国特色的公务员法规框架。
（二）改革公务员录取制度，重视对实际操作的考察
美国公务员的录取制度中，除了明文规定国际上通行的笔试和面试之外，还特别增加了有关于实际操作能力的考试。这是因为西方资本主义社会普遍认为，一个合格的公务员不仅要有很高的文化素质，还要有很强的动手能力和专业素质。美国对公务员的筛选更偏重于考察，而不是考试，也就是说美国公务员考试中，往往把重点放到对于申请者的品德和实际能力的考察上，而不是简单的笔试面试。
但我国在组织公务员考试的过程中，始终把重点放在考试上，当然这是受到了我国古代科考制度的影响，虽然科考制度已经被废除，但对我国教育的衡量标准和方法产生了的影响是不可忽视的。我国一直以来对于公务员考试的做法就是在录取完成之后，再进行上岗培训。如果能学习美国对公务员的考察制度，不仅能节约培训的成本，降低对人力物力的浪费，也是对人才的一种尊重。
（三）实行弹性聘用制度，促进大学生就业
美国联邦政府根据“三叶草”理论，在管理的过程中，由一部分精英人物构成公务员队伍的核心部分，再采用临时聘任制度，雇用大量的临时、短期或季节性雇员。这样不仅缩减了政府机构的人员数量，增加了临时劳动力，同时也节省政府运行成本，精简了政府机构。另外联邦政府还有适用大学毕业生的多种实习性质的雇用形式，不仅为大学毕业生解决了就业实习，也达到吸纳新政府雇员的目的，同时提高了政府公务员队伍的索质。
当前，大学生就业问题成为我国社会面临重要问题之一，如果能效仿美国的弹性聘用制度，就能为应届的大学毕业生提供更多在政府就业的机会。不仅能够让大学生得到锻炼，还能为政府节省成本，提高工作效率，同时选拔优秀的人才，提高公务员队伍的素质。
（四）建立健全监督机制，杜绝贪污腐败现象
美国拥有自上而下、十分健全的监督机构，对公务员实施严格而全面的监督。司法部负责对总统即将任命的高级公务员进行严格审查，且负责对犯罪的公务员进行起诉和调查；财政部的国内税务局有专人负责定期审查公务员是否存在偷税漏税行为；素有“第四政府”之称的新闻机构，一旦发现公务员有违法的迹象，立即深入调查并进行猛烈抨击，因此美国的高级公务员中很少存在能长期徇私舞弊或贪污的现象。
公务员代表国家行使权力、从事社会公共事务管理等，因其职位的特殊性而倍受社会的关注。当前我国频频爆出政府官员贪污腐败的事件，不仅使公共利益受损，也使得民众对政府的信任度降低。要从源头上遏制腐败的产生，就要从健全监督机制做起。我国可以效仿美国的监督机制，使得制度透明化，全方位的对政府公务员进行监督，从而从根本上遏制住腐败的苗头。
正如前文所说的，美国政治制度的民主性和政治环境的天然优势，决定了美国的公务员制度发展较完善。我国的公务员制度的萌芽与起源虽然早于美国，但是由于历史背景和国情的不同，始终没有像美国发展的那样迅速。但是通过对美国这个成功案例的分析，为我国的公务员制度提供了蓝本，随着公众和政府对公务员关注的提升，相信建立有中国特色的公务员制度是指日可待的。
