论文摘要 信访制度是富有中国特色的表达民意的窗口，是我国一项特殊的民主政治制度，兼有权利救济的功能，作为我国一项重要的政治法律制度，信访制度在发挥积极作用的同时也伴随着产生了许多现实问题。本文旨在通过分析信访制度存在的问题，以及借鉴欧洲的监察员制度和其他请愿制度，探索解决信访问题的有效途径，从信访权作为基本人权的地位出发实现信访制度的完善和法制化，这在当今推动我国依法治国、构建和谐社会具有重要意义。
论文关键词 宪政 信访权 信访条例 问题 对策
一、信访权——一项基本权利
2005年我国颁布并实施的《信访条例》中，明确将信访行为定义为“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”该条例提及的信访权仅指向行政机关行使信访的权利，不包括向其他机关和组织。然而在我们的日常生活中，公民向其他机关、组织请愿和上访早已司空见惯。我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告和陷害。”尽管公民享有的“信访权”并未明文规定在我国宪法之中，批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权，即《宪法》第四十一条所规定的五种诉愿权利，从一定程度上都可以看作是信访权的宪法渊源。公民在行使批评、建议、申诉、控告、检举等一系列权利时都可以看做是信访权的行使，信访权有宪法依据，具有人权的属性，其不仅是公民所应享有民主政治权利，更是一项基本人权。
信访权是指公民、法人或其他组织享有的通过法定形式和途径，依照法定权限和程序向国家或政府有关部门表达意志的自由。目前在我国，行使信访权的行为，按照性质的不同，大体可以分为以下三类：一是参与类信访，指对政府决策行为以及国家工作人员提出建议、意见及批评的信访事项；二是求决类信访，指因公民切身利益遭受侵损而寻求救济的信访事项，此类信访内容繁杂，涉及面广；三是诉讼类信访，指本应当通过诉讼或行政复议等司法渠道予以解决或者已经进入司法程序甚至司法已经作出终审裁判的信访案件，这类信访是信访制度面临的主要困惑之一。信访权不仅是有宪法依据的一项基本人权，具有实体性权利性质；与此同时信访权又是一项公民寻求权利救济的程序性权利。无论是实体性权利还是程序性权利，信访权都是公民的一项宪法权利。
二、我国信访制度的现状及存在的问题
信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照“分级负责，归口办理”的原则，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。该制度的运行具有自下而上的特点，公民通过信访这一途径向相关政府信访机构表达各种意见诉求，与此同时，该制度的设置又体现了自上而下的思路，无论是从中央到地方，还是各司不同职能的国家机关，均设有信访工作机构。是极具中国特色的法律制度。
（一）现状
第一，居高不下的信访总量。信访总量呈现陡然走高且居高不下的趋势是当前信访问题的主要现状。
第二，信访涉及面广，内容繁杂且相对集中。信访内容关乎公民切身利益诸如经济、政治、生活等多个方面。信访内容的繁杂、涉及面广突出表现在凡是发生在日常生活中，有关行政机关和部门相关权力的行使和运作的问题都可以进行信访。
第三，越级访、群访等不良上访行为普遍存在。部分群众绕过地方政府，直接到上级政府机关、部门进行上访，不遵循信访的程序，试图通过上级的压力来解决自己的问题。
第四，信访机构“不作为”，违规对信访者进行截赌。为了政绩考核和职位升迁，部分地方官员力求粉饰太平，非但不积极了解群众诉求，正确解决出现的信访问题，反而采取消极的掩盖方式，比如截访和堵访来应对公民的信访行为。
（二）存在问题
第一，功能定位不准是现有信访制度存在的首要问题。解决该首要问题的关键则在于准确定位信访制度的功能，是强调信访制度的政治参与功能还是强调其权利救济功能决定着信访制度以后的发展方向和相关信访工作的开展途径。若强调信访制度的政治参与功能，那么信访制度的主要作用就是了解人民诉求，解决具体的实际问题便成为辅助功能，信访机构偏向是一种秘书型机构。而若强调信访制度的权利救济功能，则信访制度实施的目的在于切实解决群众的诉求的实际问题，进而实现民意，信访机构就偏向成为一种职能型机构。“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系、保护信访者的合法权益、维护信访秩序，制定本条例。”由我国《信访条例》第一条可见，我国的信访制度具有政治参与和权利救济的双重功能。信访制度不光要收集民意，还要以此解决社会问题。因此，信访机构责任的无限性与职能的有限性之间产生了矛盾，直接导致了相关信访机构“该管的没管好，不该管的乱插手”的现状。
第二，信访相关的立法尚存缺陷。在经过8年的实施运行后，现行《信访条例》反映出在立法层面上我国的信访制度还有待改革完善。突出表现在现有法律效力层次低，《信访条例》为国务院颁布的行政法规，有关信访制度的内容和运行尚未出台相应的法律。此外，现有规定仍缺乏有关信访法律关系主体权利义务的明确规定，信访程序的具体设置也缺乏细致的规定。
第三，处理信访问题的方式存在不足。由于我国的信访机构不独立及机构体系设置不完善，没有处理信访方面的专门机构或部门，多是由其他部门机构兼而顾之，这就直接导致了应对信访的队伍缺乏专业素质的法律人才，信访执法主体不但缺乏专业的信访法律知识且观念陈旧，使得不依法执法现象大量存在。
三、完善信访制度的法律思考
（一）借鉴国外的监察专员制度
信访制度是富有中国特色的一项政治法律制度，尽管其他国家没有信访制度，但是大多存在相似的起到收集民意、权利救济功能的制度。比如欧洲的监察专员制度、德国的行政申诉制度、法国调解专员制度以及日本的苦情制度。其中欧洲的监察专员制度以其制度设置的成熟完备从而最具代表性。该制度为改革完善我国的信访制度，发挥其收集民意以及权利救济的作用提供了有益借鉴。欧洲的监察专员制度具有如下四点显著的特征：
首先，监督政府行为是监察专员的首要职责。纵观欧洲监察专员制度的发展历史，起初监察专员的的职责目的是通过监督政府的行政活动来提高行政机关的公信力，是监督部分行政执法活动的机构。后来由于人权保护的需要和防止腐败的必要性出现了混合监察专员。然而，很多学者认为监察专员不应有多个职责，应该根据监督对象的不同性质在具体层面上建立分支机构，所以关于混合监察专员制度，仍存有很大争议。
其次，监察专员地位显著。从大多数设立监察专员制度的国家来看，监察专员制度得以有效运作的重要保证来自其机构设置的权威性和独立性。监察专员制度以法律的形式赋予，并规定其与立法、行政和司法机关的关系，其在理论和事实上具有独立性，且监察专员在国家机构中具有普遍认可的权力，法律赋予监察专员普遍调查权、建议权等。
第三，监督方法适当。欧洲监察专员制度在监督方式上采用的建议和报告方式，监察专员行使的是一种非强制性、柔和的权力。具体说来，除了起诉权之外，其他法律所赋予监察专员的权力都不具备强制性，行政机关及公民只是普遍认同这些监督方法，因此只起到一种制约作用，并不具有强制力。
最后，监察专员多具有一定个人威望。除了监察专员制度本身设置得具有合理性之外，其之所以能发挥如此重要的作用，与监察专员个人所拥有的较高的威望也息息相关。如瑞典将监察专员的用人标准定为精通法律、且为人正直的公民，此外，监察专员往往都从司法行政部门中选拔，具有专业的法律背景和较高的社会威望，其良好的公众形象必然有利于监察专员制度的有效运作。
（二）完善我国信访法律制度
1.合理定位信访制度的功能
信访在现实生活中越来越多的发挥着权利救济的作用，这个现状不可避免，但要明确权利救济的实现首先还是要通过提起诉讼或行政复议等正规合理的法律途径。在法律规定尚存空白或者法律不能发挥理想作用的领域，对于权利救济的诉求信访才起到一种补充的作用。因此对于信访制度的功能应做出如下定位：将信访制度的功能明确划分为两个层次，首要的是政治功能即权力监督功能，其次是补充性的权利救济功能。将信访制度由现有的行政机制转化为人大的权力机制行使，这样可以在不影响法律秩序的前提下发挥信访制度的理想效果。
2.完善信访相关的立法
完善我国信访相关的立法，首先要提高信访立法的层次和法律效力，尽管我国《宪法》第四十一条为公民的信访权提供了根本法上的依据，但是该条文中并未直接出现与“信访”有关的文字，因此，在宪法上信访制度并没有明确的法律依据。作为直接规定信访制度具有最高效力的法律文本，《信访条例》属于国务院颁布的行政法规，其刚性不足，所以，我国一方面应总结过去信访制度在制定实施过程中的成功经验，另一方面还需借鉴国外的相关制度的设置，尤其是欧洲的监察专员制度，尽快将《信访法》的制定纳入人大立法工作中。此外，还要建立和健全信访制度的法律体系，包括国家和地方的法律、法规、制度、办法在内的一系列法律条文。
3.改善处理信访问题的方式
首先，要树立合理处理信访问题的观念，树立公民权利本位的理念而非信访工作应以维稳为首要目的的观念。引导信访机构及其工作人员更加重视信访制度作为一项法律制度应发挥的作用。现今部分政府机构及其工作人员在认识、应对信访行为时仍存有一定的偏见，认为公民行使信访权会影响社会秩序，不利于政府工作的有效开展。这种认识显然是一种观念上的误区，长此以往持此观点将阻碍我国的信访制度发展健全，事实上信访制度的设立，为公民提供了一个可以直接向决策机关表达意愿的平台，有利于提高政府决策的理性，从而提高政府的公信力。
其次，要建立高素质专业化的信访工作队伍。信访工作得以有效开展的前提是具备一支高素质专业化的工作队伍，这是解决当前信访问题不可忽视的重要因素之一。信访机构的干部队伍中必须有具备专业的法律知识和管理知识的人才，培养出一批廉洁高效、作风正派、具有过硬专业知识的公务员队伍，可以提高信访机构应对信访行为、合理解决信访问题的能力，使得政府部门特别是基层政府部门与信访者的沟通状况得以改善。此外，还可以借助社会的力量，吸收具有较高社会责任感的律师以及具备相关知识的心理工作人员参与接待信访着的工作，从而更好地解决信访者的问题，有利于社会的稳定。
最后，改革完善处理信访工作的责任追究机制。虽然《信访条例》对有关信访双方的法律责任进行了明确规定，但是在具体的执行中，由于相关人员的疏忽或不作为往往会引发一些问题从而损害民众利益。加之目前信访工作的考评制度尚存缺陷，相关工作人员在从事信访工作时缺乏积极性。改革信访工作的责任追究机制就能明确相关负责人员的责任范围，从而可以督促相关信访工作者积极履行职责，促进各级机关部门依法行政，减少在信访过程中产生的问题，积极维护民众的利益，发挥信访制度的良好的效果。信访工作要立足于解决实际存在的问题，考评官员政绩不能单纯将上访重大事件多少、上访人数多少作为标准。依法追究违反规定的相关人员的责任，特别是针对不同程度的违规违法行为责任的追究出台更细化的实施办法。
