[论文摘要]信访是我国群众参与政治，实现和保障群众民主权利的重要形式，也是群众寻求权益保障的有效途径。但是，我国的信访体制仍存在主体多元化、责任不明确、法制化程度低、功能错位等缺点，影响了信访作用的发挥。我国应当充分利用信访的政治功能，将人民代表大会制度与信访相结合，通过人大以及人大代表对信访的制度化参与，由人大统一征集群众的诉求，再以国家权力机关的角色解决群众的问题。我国应当制定《信访法》，在人大常委会下建立信访委员会，依照职权处理信访事务。
[论文关键词]信访 政治功能 人民代表大会
信访制度在我国由来已久。新中国成立以来，信访工作是党和国家的一项重要工作。客观地看，信访制度为我国社会矛盾的化解和公民权利的救济作出了积极的贡献。当然，基于其自身的体制上的一些不完善，产生了新的社会系统性问题。关于信访体制的未来走向，目前学界主要有三种观点：信访体制做大做强论、信访体制废除论、信访体制系统改革论。应当说，信访制度的存在价值不容否定。这是因为：首先，信访是公民行使宪法权利的一种方式。我国《宪法》第41条规定，公民享有批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，信访是公民享有和运用《宪法》第41条规定的基木权利的一种行为方式。其次，信访是公民寻求纠纷解决的一种方式。众所周知，司法制度是解决社会纠纷最基本的形式。但是，即使在现代西方法治发达国家，司法亦不是解决社会纠纷的唯一形式。现代社会纠纷解决机制具有多元化的特征。信访需求旺盛的情势下，信访制度是司法制度之外解决社会纠纷的重要方式。第三，信访是疏通民主政治的一种渠道。信访是我国公民政治参与的重要渠道，也是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式。我国宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法为公民的政治参与提供了最根本的政治法律保证，作为政治参与结构范畴中民意表达方式的信访因而在法律上有了合法性基础。信访对于民主政治的意义主要在于：信访是民意表达和政治参与的有效路径，信访是权力监督和制约的有效路径。
综上所述，信访体制改革论应当是较为客观公允的态度。由此，核心问题就演变成我们应当如何改革我国现行的信访体制。时至今日，信访体制的改革设计必须立基于宪法体制的高度，在现有宪法框架下作出统筹安排。这是因为，一方面，信访体制的科学安排有利于宪政的有效实现和宪法体制的有效运行；另一方面，需要在宪法体制的全局、宏观视野下作出系统的考量，注重信访体制与现有宪法体制的对接与协调，信访体制的安排关涉到宪法体制的诸多方面。由于宪法实施机制的缺陷，我国宪法体制中的很多制度设计并未得到很好的运行，信访体制的科学安排有助于激活一些宪法制度，并且推动中国宪法体制的完善和宪政的有效实现。基于此种考虑，本文将在分析我国现行信访体制不足的基础上，以从法治的内在逻辑理路对信访事由进行新的类型分析为突破口，提出我国信访体制改革的基本构想。
一、信访事由类型化分析的一种新框架
对于信访活动，学者根据不同的标准作出了不同的分类。目前大家比较认可的分类是将现阶段的信访活动大致分为参与类信访、求决类信访和诉讼类信访三种类型。这是比较符合实际的分类。这种分类主要考量的是信访活动的动机和目的，能够较为通俗、直观地描述和解释现实生活中的信访活动。但是从学术研究的角度看，这种分类的理论提升度和专业指向性不足，不利于我们从某一专业视角来审视和分析相关问题。为此，本文基于自身的研究视角和逻辑进路，以信访活动与法（包括宪法和一般的法律）的关联程度和关联方式为标准，对信访事由进行类型分析。这种分类的逻辑假设和内在根据是：在法治框架下，社会纠纷都能通过宪法或法律途径予以解决。基于法律体系的内在结构和宪法在法律体系中的根本法地位，社会纠纷首先要寻求一般法律途径予以解决，在穷尽法律途径而不能有效解决纠纷之后，可以需求宪法途径予以解决。根据这种思路和标准，信访事由的类型可以分为：
（一）有法律依据能够通过一般法律途径解决的事由
此种类型是指，信访事由具有法律依据，本来能够通过正常的法律途径进行解决，但是信访者基于某种动机③绕开或者没有穷尽正常的法律途径；或者虽然信访者信访前穷尽了正常法律途径，但是信访者认为解决结果不公正或难以接受而予以信访的事由。
（二）没有法律依据、但是在宪法框架内需要运用宪法机制予以解决的事由
此种类型是指，没有明确的法律依据，但是符合宪法精神，在现有宪法框架内，由于立法的滞后而不能通过正常的法律途径，需要运用宪法机制进行解决而予以信访的事由。
（三）没有法律依据、也突破了宪法框架不能运用宪法机制予以解决的事由
此种类型是指，没有宪法和法律依据的于法无据的信访事由。一种是不符合法治精神的无理诉求，另一种是符合法治精神，但是突破了现行宪法框架，需要修改完善现有宪法体制才能逐步予以解决的诉求。
二、现行信访体制的弊端
信访体制，是指公民信访（包括上访）及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排。概括而言，现行信访体制主要存在如下不足之处：
（一）信访机构庞杂，信访终结机制阙如
我国的信访受理机构可追溯到建国初期，当时负责处理人民信访的是中央人民政府秘书室。1950年，中共中央办公厅设立了秘书室，负责处理群众写给毛主席等中央领导同志的信件。1953年，政务院秘书厅成立群众信件组，这是新中国行政机关设立的第一个专职信访机构。此后，全国人大常委会办公厅、最高人民法院、最高人民检察院等也先后成立了信访工作机构，信访工作逐步成为党和国家实施管理的一项经常性工作。现在，从中央层次来看，国务院设立国家信访局，中纪委、高法院和高检院设立信访室，中央各部委设立信访办；从地方层次来看，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访工作机构。配备了一定数量的专兼职干部，在全国形成了比较完整的信访受理体系。但是，目前信访机构在设置布局上仍存在一些不足。第一，布局过于分散，不同信访工作机构的责任划分不清，缺乏统一协调。信访工作机构之间没有严格意义上的隶属关系，归口不一，各自为政，中央信访工作机构对地方及中央各部门信访工作机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。第二，国家司法机构内部设立信访机构，有影响司法公正的嫌疑。第三，各信访机构之间交叉重叠、相互掣肘，信访协调机制和终结机制缺失，容易造成重复上访，既增加信访受理部门的工作压力，又形成新的社会问题和不和谐因素。
信访虽有终结体制，但是操作性不强。虽然国务院《信访条例》对信访机构、程序、时限等都做出了明确规定，例如实行三审终结制和只能到指定的信访机构信访，还规定了违反《信访条例》的责任追究。这一框架的提出，是信访工作史上的一大进步，但是行政机关并不是信访的唯一机关。我国信访机构多元化的设置，导致信访终结仍然处于不确定的状态。
（二）信访工作的法制化程度较低，信访制度实践有非法治化倾向
信访制度作为我国一项重要的政治参与机制，从立法阶位上看，目前直接的法律依据只有国务院制定的《信访条例》和地方性法规，这与其在社会生活中的重要性不相适应。虽然国务院《信访条例》对信访机构、程序、时限等都做出了明确规定，但是这只限于行政系统内部的信访规范。有关人大信访制度的法律体系尚未形成。同时，鉴于人大信访制度的职责主体是人大及其常委会，作为国家权力机关，其制度依据尽管可在宪法、地方组织法、监督法中找寻，但系统的制度体系并未建立，这与其所担负的监督“一府两院”的职责也不相适应。
（三）信访制度的功能定位存在偏差，与行政、司法救济的关系不明确
信访功能错位，责重权轻。实践中，一些信访部门和信访人都过分地夸大了信访的救济功能，公民往往把信访看成优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。权利救济功能双重效应——矫正司法不公与消解司法权威并存，客观上导致现代国家治理基础的弱化。现行信访制度借助行政权威，承担越来越重的公民权利救济功能。这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公，帮助一些群众实现了实质正义。但如果因此使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利，就使信访功能严重错位，并产生很大的负面效应。严格地讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济的手段之一，而司法救济才是公民权利救济最主要的形式，归根结底，法治方是现代国家的治理基础。
三、在宪法体制的框架下改革信访体制的路径
（一）指导思想：以宪法体制为依据统筹安排信访体制，准确定位信访制度的功能，注意信访制度与核心政制“人民代表大会主导下的一府两院制”的配合协调
从信访体制在整个国家体制中的功能归属来看，首先是其政治功能，其次才是其法律功能，且法律功能的发挥要注意与已有纠纷解决机构的冲突、衔接。信访制度的功能定位可以表述为政治属性与法律/准法律属性功能的融合，二者相互促进，而各自又可以划分为若干子功能：政治属性功能可以划分为监督功能、决策参考功能、民主参与功能等，法律/准法律属性功能主要是纠纷解决功能，二者分别有两个辅助性的子功能即信息功能和政治/利益整合功能，这两个子功能对两类功能本身同时起基础性的促进作用。以这样一个功能体系来进行信访制度的功能定位，既顾及了我国政治体制现实和信访制度的历史，保证制度的连贯性和稳定性，又为未来高质量、全面加强信访制度留出了发展空间。
完善信访制度，要以人民代表大会制度的建设为中心。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家管理和实现公民宪法权利的首要途径。在我国，人民代表大会代表是人民当家作主、管理国家事务的中间环节。人民政府的有效运作，不仅需要公民通过选举、罢免代表和公职人员，通过意见表达和舆论监督等，来制约政府的公共事务管理活动，而且，更需要人大及其代表的制度化监督。信访工作也不例外，通过完善人大及其代表对信访活动的制度化参与，不仅有助于强化代表与选民的联系，体现其政治沟通、政治代议的功能，而且，还有助于其权利救济和权力监督权的有效实施，从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法，保证公民政治参与的通畅与有序。只有把信访制度的改革与人民代表大会制度建设结合起来，通过人大代表定期接触普通民众、参与信访、设立热线电话等工作和信访工作相结合，代表与选民加强联系，发挥代表了解社情民意、反映公民诉求的优势，逐步改变目前信访工作中人大代表“代而不表”的现象。只有充分体现代议制政府的优势和特点来构建社会纠纷与矛盾处理机制，才能成功地实现信访资源的整合和制度的创新，充分发挥人大代表的作用。
（二）具体构想
1.制定《信访法》，统一规范信访工作
应尽快出台《信访法》，实现信访的程序化、法制化，健全信访法律体系，以改变信访制度单纯依靠条例、规定和政策来调节的现状，实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道，从根本上改变目前信访工作的尴尬局面，进一步维护信访者的合法权益。
提高信访立法的层级和阶位，并进而效仿法院两审终审制，明确信访终结制，将其纳入法制化轨道加以强化。因此，由全国人大常委会适时制定信访法，明确信访机构的法定职权与地位，是信访规范化和法制化的必然趋势。
2.在人大常委会下设立信访委员会作为专门的信访统合协调机构
整合信访资源，改变目前我国信访机构庞大而分散的局面。完善人大信访制度，取消现有的存在于各国家机关之下的信访机构，整合信访资源，在各级人大常委会下设立“信访委员会”，将现行的信访局并入该委员会，作为专门的信访机构统一受理信访案件，处理信访事务。因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将之放在人大，更有利于听取民意、反映民情，体现公民的意志，合情合理。各级人大所设的信访委员会依法指导管理监督全国的信访工作，信访局的人员分流到同级政府和人大信访委员会。把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益诉求表达组织。其措施：一是组织各级人民代表特别是县乡人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；二是建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。尽管信访工作机构有交办权、督办权和建议权，但这些权力都只能间接促使有关行政机关认真办理信访事项。而这种间接作用要能真正实现还与信访工作机构在整个国家机构中的地位有直接关系，否则只能是隔靴搔痒。所以，进一步的信访改革是提高信访工作机构在国家机构中的地位，扩大信访工作机构的权力。将原来分散在政府、法院和检察院及相关职能部门的信访都归到人大一个口子里。
3.明确信访机构的权限、责任和工作程序
根据《信访条例》的规定，我国的信访机构主要承担了“上传下转”的程序性功能，而处理案件的实体性功能却存在缺位，这种缺位往往导致信访案件的久拖未决。因此，有必要明确信访机构的职责、权限和工作程序。
权限及工作程序：
（1）受理权：无论涉及任何方面、任何机关的信访，均由信访委员会审查，决定是否受理。
（2）办理权：有明确法律依据的交由相关部门进行处理，由信访委员会进行监督，没有法律依据的应决定驳回，并向信访人进行释明。
（3）督办权：信访委员会有权对交办相关部门的信访件的办理情况进行追踪监督。
（4）制裁权：既包含对司法、行政机关违反信访职责、侵害信访人权益的行为给予制裁，也包括对无法律依据、在信访程序终结后仍屡次上访的人员进行训诫的权力。
（5）责任：将信访的内容、处理结果定期向人民代表大会常委会进行汇报，由其追究信访机构或办理信访事务的司法、行政机关的责任
（6）工作程序：信访委员会对办理信访事务的司法、行政机关的移交程序、反馈程序、办理时限、专家咨询、法律委员会的意见。
四、结语
体制的指导思想、体制法律依据、体制的构成（组织体制、权责配置、程序机制），是一项系统工程。信访问题的根本解决之道在于贯彻落实人民代表大会制度，建立健全宪法监督和法律监督制度。
