在公民社会和国家法团之间寻求平衡，即“非政府组织”，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。它发源于西方社会并于上世纪90年代中期频繁出现在中国媒体上。自改革开放以来，随着计划经济体制及其对公民日常生活控制的消解、公共交往空间的扩大和社会利益的多元化，各种非政府组织如雨后春笋般涌现出来，不仅在数量上呈爆炸式增长，而且越来越多地渗入到社会生活的各个领域中。在中国式ngo逐渐成为一种现象的同时，一股ngo研究的热潮正悄然兴起。“公民社会”和“国家法团主义”是从宏观上理解中国ngo的成长轨迹和未来走势的两个重要的相互竞争的理论模型，它们不仅是两种观察的视角，同时也具体表现为施加在每一个中国民间组织上的两种不同的无形期待和压力。
一、中国ngo发展现状和研究概述
目前，中国的ngo按照其依法登记的形式，可区分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种大的类别。这三种形式的ngo是官方授权认可的具有合法身份的组织。根据国家民政部门的统计资料，截至2009年底，全国共有社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个，总计42.5万个。[1]然而事实上，我国的 ngo总数远不止于此。除了这三种官方组织之外，在广阔的城乡范围内还存在着为数众多、却因种种原因未能在民政部门登记或者在工商等其他部门注册的民间草根组织。一般而言，这些组织大多由民间个人发起创建，其组织架构、资金来源、人员招募等都由组织自己筹划运作，独立性较强， “但由于法律政策环境的制约和合法性的缺失，这些组织往往面临着社会资源不足、专业能力缺乏、社会监督乏力等种种困境。”[2]民间草根组织由于登记注册的限制，很难把握其总体规模。据学者估计，其总数大约在300万个左右。[2]这是一个令人惊讶的数字。中国的民间草根组织虽然仍处于萌芽阶段，自身能力相对较弱，但仅从其规模上来看，它已发展成为一股不可忽视的力量，并展现出独立于政府和市场之外自主运作发挥公共职能的第三部门的潜质。
中国式ngo的破土而出催生了一个新的研究领域，吸引了越来越多研究者的关注。总体而言，当前的中国ngo研究主要集中在公共管理、社会学和法学等相关领域。由于各个领域在研究旨趣和研究方法上的差异，当前的研究大致可分为政策取向的规范研究和基于观察的实证研究。前者包括对民间组织的评估体系、战略规划、法律政策环境等问题的讨论，致力于通过提出具体的政策建议，推动中国ngo的内部治理和外部环境的改善。后者在方法论上更接近于社会学，以解释问题而非解决
问题为其主要任务。后一类的实证研究进一步又可细分为宏观和微观层面的分析。宏观层面的研究倾向于从改革开放以来国家与社会关系的变化中探求中国民间组织的制度特征和品格。如贾西津通过分析对比中西公民社会的演化过程，提出“中国式ngo发育的自上而下型、自下而上型和合作型的三条路径。”[3]高丙中从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论引申出一组分析社会兴起和运作的操作概念，分别从社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面解释社团何以能够在与法律不一致的情况下正常的存在并开展活动。[4]康晓光等提出了“行政吸纳社会”这一概念来概括当前中国的国家与社会关系，他认为“尽管在改革的过程中，国家与社会出现了一定程度的分离，但国家对民间组织的干预和影响仍无处不在。”[5]在经历了最初的国家与社会分离之后，紧接着就通过建立“行政吸纳社会体制”重建了国家对社会的行政主导。行政吸纳社会的主要方式是“控制”和“功能替代”。
与宏观分析不同，微观层次的研究则试图通过对个案的深入调查，探讨民间组织的发展模式、制度架构、能力建设、社会资本等组织自身发展方面的问题。如沈恒超通过对商城县农村发展促进会的研究，指出了很多中国民间组织普遍经历的一条民间化的发展道路，即由一个政府主导的准政府机构到一个有正式法人身份的民间组织的发展历程，并分析了其转变的动力和机制。[6]佟磊研究了河北省绿色知音环保协会，讨论在缺乏法律合法性、自身实力弱小的情况下，草根民间组如何与政府、企业发展合作关系，实现自身生存和发展的问题。 [7]这些研究成果为我们理解中国民间组织的发展提供了有益的指导和参考。
二、公民社会与国家法团主义
有关国家与社会关系方面的理论是ngo研究的重点之一。事实上，在这一问题上，有两个引人注目的相互竞争的理论视角，即公民社会与国家法团主义。
公民社会(civil society)的概念具有强烈的西方色彩，中国学者亦对之高度关注。改革开放30年以来民间组织的迅速成长似乎很容易给人留下这样一种印象，即中国的公民社会正在逐渐形成。国内的研究者往往将公民社会与民间组织等同起来，将民间组织视为公民社会的具体表现形式。比如王名认为公民社会是一种由民间组织的充分发展所带来的社会状态。[8]他在系统地回顾了中国民间组织的发展过程，分析了其发育和发展的基础上，得出了中国民间组织当前和未来的发展方向必然是推动中国社会坚定地走向公民社会的结论，并且预言了中国公民社会三条可能的发展道路：政治精英主导的威权诱导型，知识精英主导的民主倡导型以及经济精英主导的财富推进型。
相对于国内学者的乐观，国外学者在这个问题上显得更为谨慎。david yang认为依据西方的标准，公民社会形成的一个关键前提在于独立自主的公民社团的产生。[9]公民社会应当并且能够促进公众的政治参与、培育公共生活的民主规范以及提供弱势群体表达意见的渠道。而中国的ngo在事实上大部分都是国家的创造物，真正具有自主精神的民间组织则受到严格限制，因此中国并不存在西方意义上的公民社会生态。但同时，他又强调公民社会绝不是一种静止的社会状态，而是一个渐进的发展的过程。东欧的历史经验表明，极权主义国家公民社会的发展一般来说要经历以下四个阶段：防御、浮现、动员和制度化。在每一个阶段，公民社会都并非必然与国家对立。公民社会的目标并不是在政治上与国家对抗，而是一方面保护公民免受国家的侵害，另一方面提供公民表达利益诉求的渠道。因此，公民社会在发展的过程中，往往采取合作主义的姿态，只有当反复的吁求被证明无效时才会出现国家与社会的对抗。david yang根据这一解释框架，断言中国目前正处于公民社会浮现前夕的防御性阶段即社会仍处于受国家压迫并无时不在抵抗这种压迫的阶段。但改革以来民间组织的爆发式成长预示着中国即将进入公民社会发展的第二阶段。改革以来民间组织的发展实践为真正具有独立性格的ngo的成长积累了丰富的经验，非政治领域愈渐宽松的结社自由和政治领域通过非正式渠道的讨价还价为中国公民社会的生长提供了土壤。
国家法团主义(state corporatism)的支持者对公民社会理论模型的适用性提出了质疑。anita chan认为公民社会理论假定了过多社会生活的自主性，并不符合当前中国的社会现实，国家法团主义在这个问题上提供了更为精确的描述。[10]在一个理想类型的法团主义系统中，国家在每一个特定的领域指定一个并且是唯一一个组织来代表该领域中的个人的利益。国家根据其意志任免组织的领导人，授予组织合法性，并与其建立不对等的伙伴关系。在此系统中，国家并不直接、绝对地控制这些组织，而是赋予它们在各自特定的范围内一定程度的自治。这些自上而下的国家法团的功能在于垄断公民在特定领域中的结社权，抑制独立自发的民间组织的出现。国家法团主义往往出现在经济迅速成长的威权主义国家，国家一方面要推进经济的发展，另一方面要确保政治和社会的稳定。中国自改革开放以来，由于经济自由化和政府部门的改革，将大量原有政府职能推向社会，国家在深化改革的同时，又不愿放弃由此创造的新的社会空间，因而建立了各种形式的国家法团作为其代理人，贯彻国家意志。而大量的草根民间组织则只能在国家未建立统一法团的领域或其边缘处生长。因此，在许多情况下，独立社团的兴起只是一种幻象，其实质是政府权力的部分转移和官僚机构的民间化。anita chan不同意公民社会理论将当前中国的ngo现象视作一种前民主的社会生态，她认为随着改革的推进，国家法团所掌握的资源越来越多，其维护自身组织利益和自治化的倾向会越来越明显，并最终走向社会法团主义。社会法团主义并不代表民主，而只是走向民主的可能道路之一。
三、基于公民社会与国家法团主义的两种力量
公民社会和国家法团主义的争论在一定程度上反映了当代中国ngo的两难处境和矛盾性格：一方面随着组织自身的社会资源和动员能力的不断提高，其维护自身利益和独立开展活动的需求不断增加，另一方面，由于政府对组织合法性和公共资源的垄断，使其在很多方面又不得不受制于政府。公民社会和国家法团主义这两种理论模型分别从不同的视角出发抓住了中国民间组织的两个重要的侧面。前者强调其独立的、代表特定群体利益、广泛参与政治生活、表达利益诉求的一面，后者则强调其依从的、只对上负责、传达国家指令、提供公共服务的一面。在辨析了这两种理论的基础上，本节将讨论分别对应于这两种理论的不同力量在现实中作用于民间组织的方式，在中国语境中，这两种力量分别来自于政府和积极参与中国事务的国外组织，包括一些国际组织和基金会。
中国历史上自古以来就有总体性社会的传统，再加上30年来政府对经济社会改革的全面主导，在当代中国的背景下，无论怎样强调政府在公共生活各个领域中的影响力都不会显得过分。在 ngo发展方面，政府如何看待和要求民间组织对其发展起着举足轻重的作用。政府的态度主要反映在其关于民间组织的相关法律、法规和掌握本文由论文联盟 http://收集整理实权的执政党关于民间组织的政策、规定等官方文件中。例如，1999年中共中央和国务院在文件中指出：“从总体上看，我国民间组织发展是健康的，作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，在社会主义精神文明和物质文明建设中正发挥着越来越广泛的作用。”[11] 2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设特别是提高构建社会主义和谐社会的能力看待民间组织的作用，提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，同时强调“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。[12]从这些文件中可以看出，政府对民间组织的定位是党和政府联系群众的纽带，突出其协同和参与社会事务管理的作用。事实上，目前官方对民间组织的态度总体上是矛盾的，一方面希望其发挥参谋助手作用，协助政府缓解社会矛盾解决社会问题，另一方面又担心民间组织会发展成为体制外的异己力量挑战执政党和政府的权威。2004年民政部《关于表彰先进民间组织的通知》提出了先进民间组织的五条评选标准，其中有三条涉及到政府对民间组织的权威，第一条提到“自觉接受业务主管单位和登记管理机关的指导和监督”，第二条“党团组织发挥作用”，第三条“圆满完成政府交办事项”。[13]2000年民政部《取缔非法民间组织暂行办法》以“维护社会稳定和国家安全”为宗旨，将取缔非法民间组织的重点放在有无危害社会稳定和国家安全的政治性活动上。[14]从各种民间组织的登记管理条例对民间组织采取高门槛限制和强控制中也可以看出这种矛盾的态度。从以上分析看出，官方对民间组织的定位和要求主要有三点：非政治性、服从政府领导、协助政府参与公共事务。
另一方面，除了政府之外，一些积极参与中国事务的国际组织和基金会对中国民间组织的发展也起着至关重要的作用。由于中国式ngo的资源禀赋的先天性缺陷，大多数草根组织既难以获得公共资金的支持，又缺乏足够的资源动员能力，使它们只能依赖于一些国外基金会的资助，或是参与一些国际组织的合作项目来维持组织自身的存续。这种经济上的支援赋予了这些国际组织巨大的影响力，使其足以施加自身的意志于被资助方。尽管这些国际组织在参与中国事务的过程中多多少少与中国政府有所合作，它们对民间组织的期望在某些方面也与政府有共同之处，但其作为独立的行动体，必然有着各自的或者是代表某些国家或集团的利益关切，它们参与中国事务的目的必然与政府的预期有着很大的差异。以福特基金会(ford funds)为例，福特基金会成立于1936年，由福特汽车的第二任总裁埃兹尔·福特捐资创办，它的宗旨是加强民主价值观、减少贫困和不公正、促进国际合作、推进人类成就。半个多世纪以来，福特基金会致力于促进社会公正、资助各种科学、教育和慈善领域的项目。为了达成目标，基金会将其工作重点确定在以下几个领域：民主和负责任的政府、经济公平、教育机会、自由表达的权利、人权、城市生活的机会、性别公平和生殖健康、社会慈善以及可持续发展。该基金会与中国的关系可分为两个部分：前期以资助美国及世界其他地区对中国的研究和了解为主，后期即改革开放之后，直接与中国建立联系，设立办事处资助有关项目和机构。近30年来，福特基金会在中国的资助总额已超过2亿美元，大大推动了中国公益事业和民间组织的发展。从其宗旨和主要的工作领域可以看出，推进民主、自由、人权等这些普世价值观的实现和减少贫困促进社会公正是福特基金会的两个最重要的目标，这决定了它的资助对象必须要符合这些要求。这显然与政府对民间组织的要求存在差异，虽然两者都提到了民间组织在提供社会服务方面的作用，但前者更强调民间组织作为公民社会的载体应当承担的政治参与的责任。由此可以推断出，这些国际组织对中国民间组织的期望有以下三点：独立自主、参与政治生活表达特定群体的利益诉求、提供公共服务。
四、结语
来源于国际组织和政府的这两种力量分别对应于公民社会和国家法团主义这两种理论模型，对每一个中国民间组织来说，它们都是真真切切地存在，并决定着组织自身的命运。因此，如何徘徊于这两种力量之间策略性地寻求平衡、赢得生存空间，既承担起公民社会的责任、又满足国家对法团的要求，成为每一个中国民间组织的重要课题。一般来说，草根ngo需要顺应改革潮流，既要与政府利益保持一致，又要符合国际组织的宗旨，以提供公共服务为目标才能获得政府合法性支持和国际组织的资源支持。
需注意的是，本文对民间组织的游走策略的讨论集中在积极的一面，诚然，在特定的阶段，这种策略可以使民间组织在发展初期获得成功，但是超越这一阶段后，这种策略则有可能遏制中国ngo向真正的民间组织转变。首先，由于不得不在国家机构和国际组织对民间组织的不同期望中求得平衡，民间组织与各方博弈的交易成本变得非常之高，在很大程度上限制了其作为公民社会的载体所应当发挥的作用;其次，游走策略只在某一阶段发挥效用，从长远来看，在公民社会的发育过程中，国家机构与国际组织对ngo的期望的冲突终究是难以避免的，当民间组织对这种冲突再也无法周旋逃避之时，它就必须做出选择。
