摘 要：地方权力的宪法化是商品(市场) 经济发展的必然要求,是一国经济社会发展不平衡的法律体现。地方权力宪法化是单一制和联邦制国家宪法的共同规定“, 二战”以后,地方自治和地方权力的宪法化成为世界宪政发展的潮流,就连具有中央集权传统的法国也在1982 年开始了地方自治和地方分权的改革。我国宪法应适应社会主义市场经济发展的要求,顺应世界宪政发展的潮流,尽快明确规定地方权力。
关键词：商品(市场) 经济 单一制 地方权力 宪法化
地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界,有的学者拘泥于传统,认为在单一制国家地方是中央的代理人,地方的权力完全由中央规定;有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”,对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述,不加以评判;更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”,只论及单一制的优越性,似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。
在许多深谙中国历史的学者的潜意识里,有一种担心,他们害怕地方权力宪法化之后,地方主义会抬头,会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的,是学者社会历史责任感的一种体现,但这种担心是多余的。一方面,新中国民族区域自治的成功经验表明,地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结,反而会加强这种团结统一;另一方面,地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化,中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。
一
地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。wWW.133229.coM地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。
像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场) 经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918 年) 正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920 年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921 年12 月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。
改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的代理人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益, 开始实行有限的地方分权, 如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。
二
我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央代理人的法国,于1982 年开始实行地方自治;苏东剧变后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。
(一) 法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导
法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791 年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793 年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982 年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的代理人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的代理人”加以表述。
1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》) 。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983 年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。
(二) 大多数单一制国家宪法明确了地方权限
1. 除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814 年公布、1983 年重新公布的《荷兰王国宪法》第132 条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“, 对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“, 省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921 年公布的《列支敦士登公国宪法》第110 条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”
2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948 年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇) ”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119 条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇) 财政之间的关系。”1967 年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14 条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976 年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237 条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239 条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240 条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”
3.苏东剧变后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114 条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138 条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119 条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120 条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121 条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996 年的《乌克兰宪法》第140 条规定:“地方自治是地区群体在
乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”
三
新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16 条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936 年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。
而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦) 必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。
(一) 在我国宪法中规定地方权力的必要性
20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980 年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994 年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982 年对经济特区、1984 年对14 个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。
不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“, 权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“, 权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。
既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000 年3 月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。
(二) 地方应行使的国家权力内容
我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。
1. 在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。
2. 合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。
3. 进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。
(三) 建立有效的中央对地方的监督体制
根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。
综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。
①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。
②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。
④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。
⑤王培英编:《中国宪法文献通编》,中国民主法制出版社2007年版,第268页。
⑥[英]伊夫·梅尼:《西欧国家中央与地方关系》,春秋出版社1989年版,第97页。
