从税法角度谈弱势群体法律保护

关键词: 弱势群体/个人所得税/农业税/税收减免

内容提要: 弱势群体问题是我国当前最大的社会问题。本文指出了现行税法对弱势群体的保护乏力的现象，从个人所得税、房地产税、遗产税以及慈善捐款的税收抵免等角度，阐释了改革、完善税法，从而更有力地保护弱势群体利益的观点。

　　自从朱镕基同志在九届人大五次会议上，第一次提出“对弱势群体给予特殊的就业援助”，弱势群体的保护问题引起了社会各界的广泛关注。弱势群体的大量存在表明我国社会两级分化现象日益严重，影响到社会公平的实现和社会稳定，成为社会进一步发展的障碍。因而，如果法律不能很好地保护弱势群体，则组成社会大厦的基础会动摇，社会秩序必将受到破坏。

　　一、弱势群体的法律界定

　　弱势群体的产生和存在有其深刻的社会、文化、政治、经济、和思想渊源，在不同的时期有着不同的内涵与外延。在欧美社会政策和社会福利文献中，弱势群体主要是从丧失劳动能力和独立生活能力的角度界定的。美国社会工作专家罗斯曼认为，弱势群体是指那些由生活机会所造成依赖的人群，它们包括身体或精神残疾的人，年老体弱的人，受离婚、吸毒、暴力和儿童虐待影响的青少年他们与劳动市场竞争和社会生活的能力受到显著的影响。[1]在我国，学者们对于“弱势群体”的具体构成有不同的理解。有的认为“中国弱势群体主要包括农民、失业及下岗职工、老年人、残疾人等特殊群体”[2]有的认为弱势群体应该包括“未成年人、老年人、残疾人、妇女、失业人员、进城务工的农村劳动者、从事农运劳动的农村劳动者”[3]还有人认为“对中国目前而言，弱势群体则是一个历史性的客观事实——因为改革所必然附带和改革失误形成的农民、下岗工人两大弱势群体。wWW.133229.COM”笔者以为，对弱势群体可以进行模糊性的、相对性的定位。作为消费者，相对于商品生产经营者是弱势群体；作为公民个体，相对于政府是弱势群体；作为无收入者（如失业人员）和低收入者（如下岗工人），相对于高收入者（如体坛明星、自己创业的公司、企业老板）是弱势群体；作为农民，相对于城镇居民也是弱势群体……弱势群体有以下两个基本特征：第一，他们的生活状况达不到社会认可的起码的生活标准。第二，他们的弱势地位只有依靠国家或者社会的支援和帮助才能有所改变。

　　二、目前税法对弱势群体的保护乏力

　　税收是国家财政收入的主要来源，国家为维持其生存和发展，为提供国家实现其职能所需要的财力、物力，凭借国家的公共权力，要占有一部分的社会产品。国家要对弱势群体进行扶助，没有强大的财政能力作为后盾是不可能实现的。政府用于社会保障性质的支出，在发达国家一般占财政支出的50％——60％，而我国2008年预算支出中，社会保障性支出（含行政单位离退休经费、抚恤和社会救济费）2930.49亿元，只占总支出62427.03亿元的4.69%，只有他们的十分之一。[4]并非由于我国在保护和关爱弱势群体方面不如资产阶级政府，而是由于我国财政能力有限，税收制度不完善，税收来源不稳定、不充分。再加上层出不穷的偷税、漏税、骗说现象，税收收入更得不到保障。
　　1、个人所得税法平抑收入差距不力。个人所得税，是指对在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，或者在中国境内无助所又不居住或者是无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得的所得征收的一种税。[5]个人所得税的重要作用在于平抑收入差距，使贫富差距不至于太大，使社会公平不至于严重失衡。而现行的个人所得税实行分类征收，与个人纳税能力不能完全对应，难以有效调节个人收入差距。2008年，中国存款总量达到373066.98亿元，人数不足20％的高收入阶层，控制着财富的80％，然而他们所交的个人所得税却仅占个人所得税征缴总量的10％，而在所征的个人所得税中，工资和薪金所得却占个税收入的60％以上，收入水平与纳税数量严重失衡。我国个税起征点是2000元。从1981年制定的个人所得税法的规定来看，当时规定个人所得税起征点是800元，而当时人平均月收入才几十元，800元起征点对于当时来说是合理的，没有多少人能达到月收入800元，交个人所得税的人比较少，个人所得税法也实现了“将富人口袋的钱给穷人”的目的。但是现在人们的收入大多数是在2000元以上，绝大部分人要交个人所得税。原国家计委经济研究所所长陈东琪也曾指出：目前个人所得税制度有“劫贫济富”的嫌疑。中低收入者成为了纳税人，弱势群体反倒成为了个税的重要来源。
　　2、税收对于房地产业调节不力，房地产泡沫严重，房屋空置率高，以至于使某些经济适用房非但没有成为改善弱势群体住房条件的调节手段，反而转化成为中产阶级和高收入者聚财敛财的手段。从近几年来看，全国各地房地产开发投资迅猛增长，在房地产投资快速增长的同时，全国大中城市商品房价格持续上涨。房价的节节高升使得老百姓只能望楼兴叹，许多农民工、下岗工人、失业人员蜗居于城市一隅，而大量明亮舒适的住房却闲置在炒楼敛财者手中。
　　3、我国没有开征遗产税，造成贫富差距的进一步扩大。在近21000亿元居民存款中约有80％掌握在20％的储户手中。当这些先富起来的居民去世后，其大量遗产就直接传给了他们的后代，形成了隔代积聚，更造成收入分配不公，激化贫富悬殊。富有者取得合法收入，固然付出了一定的劳动，但也得益于国家政策的倾斜和雇用劳动者的劳动。这是一种源于社会的所得，国家当然有权通过税收方式使之回归社会。另外，由于我国的法律建设不完善，一些人的财富规避了税收的杠杆，甚至有些人的财富是通过非法手段获得。在国外，遗产税是调节贫富差距的有力工具。比如在丹麦，遗产税采超额累进税制，分为三个等级，最低等级是8千到1万丹麦克郎，税率为2%；超过1万到100万丹麦克郎为中间等级，税率为70%；超过100万以上的为最高等级，税率为90%。为了防止财产所有人先前将财产用赠与方式送给亲友或他人，以逃避死后遗产税负担，丹麦还开征了赠与税与遗产税配套。
　　4、慈善捐款与税收抵免问题。国外对弱势群体的特殊保护有一个重要的经验，就是借助慈善团体等民间力量来给予弱势群体多层次的特殊援助，而慈善捐助活动也成为了西方富人生活的一部分。在2007年，美国豁免税收减免的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元，相当于美国国民生产总值的9%，而中国的同一指标还不到0.1%。根据国内最大的慈善组织——中华慈善总会统计数据显示，他们所获捐款的70%都是来自国外和港台的，国内富豪的捐赠仅占15%还不到。某媒体称，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐助记录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参加过捐赠。难道中国的富豪真的铁石心肠、没有社会责任感？从2004年4月财政部、国家税务总局联合发布“减税计划”提出后，北京市的捐资金额增长了1倍多。[6]这说明我国富豪慈善捐助少很大部分原因是缺乏有效的激励、保障机制。而国外富豪们热心于慈善捐助，很大部分原因也是得益于西方国家的慈善捐款抵免纳税的制度。

　　三、改革完善税收法律，保护弱势群体利益

　　1、健全个人所得税法律。为了倾斜保护弱势群体的利益，高收入者与低收入者的纳税比例应该是不完全同一的，高收入者纳税比例就应相应的提高。但是，也不能一味简单地实行一刀切，如果人们税后收益越趋于平等，就越可能产生罚勤奖懒的负面效应，打击努力工作者的工作积极性。在现代社会的经济人，追求不到利益最大化就会转而追求轻松的最大化，最终将妨碍生产力的发展。因此，个人所得税法应该充分注意效率与公平的有机结合。笔者认为，第一是要提高个税的起征点，2000元的起征点使个人所得税成为普遍课征的“人头税”、“大众税”，中低收入者也成为纳税人，于情不合于理不符。第二，改变原来单一的定额扣除法，要充分考虑各种具体情况，如子女的教育费用、老人的赡养费用、失业、医疗、住户等因素。把纳税人取得收入与所须支出的费用实际联系起来，根据纯所得的大小量能课征，实现税收结果公平。第三，纳税人收入按其来源性质不同，可分为劳动所得和非劳动所得、工薪所得和经营所得等。我国个税的课征应区分不同的来源所得实行不同的差别税率，适当缩减工薪所得的税率，对非劳动所得，特别是投机性资本所得、偶然所得适用较高的累进税率。第四，借鉴西方的“负所得税制”，即一般处于个人所得税起征点以上的要交税（正税），而收入处于最低标准以下的，将自动从所得税中得到补偿（负税），以确保收入不处于最低收入标准，对于经济上的弱势群体给予有效的救助。
　　2、开征房地产税，抑制房地产市场过热。房地产税开征后，目前开发商一次性缴纳的土地出让金将转为缴纳少量土地补偿金。开发商拿到土地后，政府给予其三年开发周转期，开发期限过后，售出的房地产部分由购房者逐年缴纳房地产税，未售出部分则由开发商缴纳。一方面使占有财产越多的人交税越多，而占有财产少的人，税负则下降，以平衡税负，缩小贫富差距；另一方面，对闲置的房屋征税，可以避免资源浪费，限制囤积住房的行为，打击“炒楼”现象。这样不但可以限制开发商囤积土地的行为，抑制投机、平抑房价，也有利于中低收入者解决住宅问题。政府对中低收入者的自用房地产还可制定相应的物业税税收减免政策，减轻中低收入者的居住成本。
　　3、设立遗产税。先富起来的人在去世后，大量的遗产直接传给了他们的后代，造就了一大批坐吃山空的“公子”、“小姐”，不利于社会公平也不利于经济发展。通过开征遗产税，一方面运用税收的调节功能，鼓励富有者积极为社会多做贡献，另一方面可以有效地限制社会财富集中在少数人手中，控制社会成员收入和财富过于悬殊，使富人对穷人承担相应的社会责任。另外，开征遗产税可以把遗产人生前不透明的收入也纳入其中，弥补个人所得税的不足。由于遗产继承纯属偶然，非劳动所得，因此，其税率及税负水平应略高于我国的个人所得税。在我国的现实情况下，选择总遗产税制较为可行。对被继承人所遗留的财产实行征税，再分割给各个继承人。这样税务机关可以控制税源，防止偷税漏税，税制比较简单、环节少也便于税务机关的高效征管，降低征收成本。
　　4、对慈善捐款的税收优惠制度。现代慈善事业的发展，一定程度上有赖于经济利益的驱动。美国政府的税收政策对于慈善组织和向慈善组织捐助的机构和个人都给予不同程度的免税资格。另外，个人或公司向慈善组织捐款捐物，可以抵消一部分收入所得税。10我国台湾地区法律也有规定，社会福利人为避免事业经营困难，可以从事营利（收益）事业，并获豁免纳税待遇。经济学家梁小民指出：捐赠与纳税两者并无矛盾。捐赠是用于帮助弱势地位的人，出于社会公益目的；而纳税形成的财政支出的一部分功能也是用于社会公益。为了推动我国捐赠事业的发展，我们应该在《遗产继承法》、《税收法》中设立关于慈善捐款的保护条例，通过减免个人所得税、遗产税等优惠措施来保护捐赠人的积极性。对于企业捐赠，提高税前扣除比例是一个重要的促进机制。根据《企业所得税暂行条例》，纳税人用于公益、救济性的捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部分准予税前扣除。3%比例太低，对企业公益捐赠的积极性无疑是一种打击。
　　中国的贫富差距在不断扩大，按照国际上通用的基尼指数来衡量，中国的基尼指数从1992年的0.31扩大到2000年的0.43，再到2002年了0.454，2008年已经达到了0.5，大大超过了国际警戒线。弱势群体的困境长期得不到改善，就必然增加社会不安定因素，不能实现“共同富裕”的目标，持续发展自然不可能实现。我们要通过保护弱势群体以实现社会正义，减弱社会矛盾与冲突，促进社会的稳定和发展，在公正的意义上实现社会整体平等。弱势群体法律保护制度是一个系统的工程，我国的许多法律部门都可以从自己的立场出发来发挥作用，税法对弱势群体的特殊保护，一方面体现在税收的减免上，另一方面体现在从强势群体的收入中转移一部分财富到弱势群体中去。由于税收的财政职能，税收的社会政策性和社会公平性，税法在保护弱势群体利益上将能发挥更加直接、有效、全面的作用。

注释:
[1] 张敏杰著：《中国弱势群体研究》，长春出版社2003年版，第11~14页。
[2] 沈红：《中国贫困状况与贫困形势分析》，社科院贫困问题研究的课题报告。
[3] 覃有土、韩桂君：《略论对弱势群体的法律保护》，载《法学评论》2004年第1期
[4] 谢旭人：《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》，http://czzz.mof.gov.cn/czzz/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/
zhongguocaizhengzazhishe_kanwudaodu/
zhongguocaizhengzazhishe_zhongguocaizheng/
333/23568/355/200905/t20090512_141495.html
[5] 刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社，1997年版，第3页。
[6] 李富永：《富豪真的愿意缺位慈善事业？》，载《中国工商时报》，2004年4月6日。